I SA/Wa 949/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Bank [...] S.A. o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...] róg ul. [...], ozn. hip. [...] – utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2009 r. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Zabudowana nieruchomość [...] położona przy Al. [...] róg [...], oznaczona nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 , poz. 279). Nieruchomość ta, jak wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] lutego 1948 r., stanowiła własność Z.Z., S.Z. i A.Z. w częściach równych z mocy aktu z dnia [...] maja 1928 r. Z dniem wejścia w życie, dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). W dniu 29 lutego 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek A.Z. o przyznanie prawa własności czasowej gruntu wyżej opisanej nieruchomości. We wniosku tym poinformowano, że wnioskodawca jest jednocześnie opiekunem spadkobierców S.Z., tj. małoletnich P.Z. i M.Z., na dowód czego załączono zaświadczenie Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...] grudnia 1947 r., a także stwierdzono, że wnioskodawca i spadkobiercy S.Z. są spadkobiercami Z.Z. Orzeczeniem Administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...] odmówiono A.Z. oraz P. i M. Z. przyznania prawa własności czasowej, z uwagi na konieczność przejęcia nieruchomości na cele publiczne i jednocześnie stwierdzono, że w konsekwencji na podstawie art. 8 dekretu wszystkie budynki znajdujące się na gruncie powyższej nieruchomości przechodzą na własność Skarbu Państwa. Od powyższego orzeczenia zostało wniesione odwołanie, co wynika z pisma przekazującego odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 5 kwietnia 1952 r. W piśmie tym stwierdzono, że teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony pod budownictwo publiczne. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, decyzją z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie z dnia [...] lutego 1952 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] września 1955 r. Sąd Powiatowy dla W. [...] w W. dokonał wpisu przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla W. [...] w W. z dnia [...] września 2001 r., L.dz. [...]). W dniu 4 czerwca 2001 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek K.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., w którym zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Na okoliczność wykazania następstwa prawnego dołączono do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla K. – [...] w K. z dnia [...] września1991 r., sygn. akt [...]; postanowienie Sądu Rejonowego dla K. – [...] w K. z dnia [...] października 1991 r., sygn. akt [...]; postanowienie Sądu Rejonowego dla K. – [...] w K. sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. Organ nadzoru stwierdził, iż pomimo że decyzja z dnia [...] kwietnia 1952 r. nie precyzowała oznaczenia planu zabudowania, na podstawie którego nastąpiła odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, jednakże zdaniem organu nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż obiektywnie istniała prawna przesłanka (postanowienia planu miejscowego z dnia [...] maja 1949 r.) uniemożliwiająca pogodzenie korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z normatywnie określonym celem jej przeznaczenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1000/04 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz ją poprzedzającą. Sąd wskazał, iż organ nadzoru "powinien poczynić ustalenia co do tego, czy w dacie wydania rozstrzygnięcia obowiązywał szczegółowy plan zabudowy, jakie według tego planu przeznaczenie miała objęta wnioskiem nieruchomość i czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z określonym w treści planu przeznaczeniem gruntu. Zaniechanie przez organy poczynienia takich ustaleń świadczyło o niedokonaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r., sygn. Akt I OSK 1160/05, oddalił skargę kasacyjną [...] Banku [...] S.A. od powyższego orzeczenia, uznając zarzuty podniesione w skardze za nie mające usprawiedliwionych podstaw. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. W uzasadnieniu decyzji, organ nadzoru wskazał, iż organy dekretowe rozpatrując wniosek byłego właściciela nieruchomości ozn. nr hip. [...], rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu 19 listopada 2009 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek [...] Bank [...] S. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca podniósł, iż w sprawie naruszono przepisy dekretu poprzez przyjęcie, że przedmiotowe orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż "plan wyraźnie rozgraniczał tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej i budynki przeznaczone na działalność handlową, biurową i mieszkalną i w tym zakresie uszczegóławiał on znacznie pojęcia użyteczności publicznej, gdyż zawierał swoistą definicję użyteczności publicznej wyłączając poza nią cele biurowe, handlowe i mieszkaniowe." Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2009 r. Minister wskazał, iż po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego, nie ma wystarczających podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Organ podniósł, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach [...] (tak: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt 1 OPS 5/08 publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej Sąd wskazał, że cele użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia np. poprzez sprecyzowanie funkcji jaka miała być na danym obszarze realizowana. Tym samym, nie można było z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajdował się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Tak więc Minister podniósł, że obowiązkiem organów dekretowych w niniejszej sprawie było ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, czy i w jaki sposób zastrzeżono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej i czy może to stanowić podstawę do odmowy przyznania prawa do gruntu. Takich ustaleń, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie poczyniono, zaś organy dekretowe ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w określonym w planie - tym samym rażąco naruszono dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a także przepisy postępowania administracyjnego nakazujące wszechstronne zbadanie okoliczności sprawy (art. 44, 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.). Ponadto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, że w toku postępowaniu ustalono, iż obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania kwestionowanych decyzji był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...], uchwalony w dniu [...] maja 1949 r., przez Naczelną Radę Odbudowy W., który uzyskał moc obowiązującą – zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. R.P. Nr 74, poz. 479) - z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. o uchwaleniu planu tj. z dniem [...] maja 1949 r. (M.P. Nr A-32, poz. 484). Według tego planu teren przedmiotowej nieruchomości wchodził w skład obszaru oznaczonego na tym planie kolorem różowym, który przewidywał przeznaczenie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Przyjąć również należy, że wobec braku linii rozgraniczających przeznaczenie przedmiotowego terenu w ww. planie nr [...], funkcje określone jako: dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi winny stanowić przeznaczenie akcesoryjne wobec zasadniczego celu, jakim było budownictwo o charakterze użyteczności publicznej. Minister zaznaczył, iż jak wynika z opisu budynków, sporządzonego przez Resort Techniczno - Budowlany Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] lipca 1948 r., sprawdzonym w terenie w dniu [...] maja 1952 r., na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się dwa budynki handlowe oraz 1 kondygnacyjna oficyna mieszkaniowa. Ponadto w piśmie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia 5 kwietnia 1952 r., przekazującym odwołanie byłego właściciela, znajduje się informacja, iż na posesji przy Al. [...] róg ul. [...] znajdował się budynek prowizoryczny mieszczący szereg lokali sklepowych m. in. sklep [...], a przedmiotowy teren był przeznaczony pod budownictwo publiczne. Z kolei ze znajdującego się w aktach własnościowych, pisma [...] Zakładów [...] z dnia 30 marca 1953 r. wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości planowane było uruchomienie punktu na cele żywienia zbiorowego. Ponadto oczywistym jest, zdaniem organu, że dla prawidłowego funkcjonowania budynków służących do użytku ogółu społeczeństwa, jak np. sklepu jubilerskiego czy punktu żywienia zbiorowego koniecznym było urządzenie dróg umożliwiających dojście do takich obiektów. Ta więc z dokumentacji archiwalnej wynika, że grunt przedmiotowej nieruchomości wykorzystywany był przed wojną na działalność handlową, a zatem były właściciel realizował funkcję wskazaną w planie. Cel publiczny mógł być w dalszym ciągu realizowany przez byłych właścicieli - chociażby przez oddanie lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na przedmiotowym gruncie, osobom trzecim w drodze umów najmu na działalność o charakterze handlowo – usługowym. W konsekwencji organ stwierdził, iż nie można podzielić stanowiska organów dekretowych co do zasadności odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy Al. [...] róg ul. [...] z uwagi na konieczność przejęcia nieruchomości na cele publiczne, skoro cel taki był de facto realizowany przez dotychczasowych, prywatnych właścicieli nieruchomości i mógł być nadal. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, iż odrębną kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszym postępowaniu jest ustalenie czy badane w trybie nadzoru orzeczenia wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W skład przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip [...] wchodzi m. in. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Jednakże w odniesieniu do tej części nieruchomości nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu ww. działki nr [...] ustanowione zostało na rzecz [...] Bank [...] Spółka Akcyjna z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 z późn. zm.), co stwierdzone zostało decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Zgodnie zaś z orzecznictwem Sądu Najwyższego za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z- mocy samego prawa potwierdzone decyzją administracyjną (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 06.04.1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 publ. OSNP 1995/18/223). Odnosząc się zaś co do pozostałych działek ewidencyjnych tj. [...] oraz [...] z obrębu [...], wchodzących w skład dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr hip [...], zdaniem Ministra, nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, obejmująca ww. działki ewidencyjne, nie podlegała obrotowi cywilno - prawnemu. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Bank [...] S.A. [...], reprezentowany przez radcę prawnego I.S. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77, 80 i 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., polegające na niewłaściwej i wybiórczej ocenie materiału dowodowego co znalazło wyraz w uznaniu, iż nie istniały przesłanki do odmowy przyznania prawa własności czasowej, co skutkowało uznaniem, że orzeczenia, których nieważność stwierdzono rażąco naruszały prawo. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26.10.1945. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy poprzez błędne uznanie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu określonym w planie zabudowy podczas, gdy w rzeczywistości sposób korzystania z gruntu kolidował z zapisami planu. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że prezentuje pogląd odmienny od organów administracji. Uzasadniając swoje stanowisko, podniósł że obowiązującym dla tego terenu planem był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwalony dnia [...] maja 1949 r. przez Naczelną Radę odbudowy W., który moc obowiązującą uzyskał z dniem [...] maja 1949 r. W planie tym tereny, o których mowa wyżej przeznaczone były pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Z akt sprawy wynika, że na dzień wydania przez organy dekretowe zakwestionowanych decyzji na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki pełniące funkcje handlowe oraz budynek mieszkalny. W związku z tym organy dekretowe wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonych decyzjach miały wystarczający materiał do oceny sposobu wykorzystywania terenu przez dotychczasowego właściciela i porównania go z przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek właścicieli, o ile korzystanie z gruntu, a nie dalsze korzystanie jak stwierdza organ w zaskarżonych decyzjach, dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu określonym w obowiązującym planie. Zdaniem skarżącego taka dyspozycja wskazuje, że organy dekretowe powinny dokonywać oceny zgodności wykorzystywania terenu z planem w oparciu o stan faktyczny aktualny na dzień wydania decyzji. Analiza dokumentów zgromadzonych przez organ administracyjny prowadzi do wniosku, że do czasu wydania decyzji odmawiających dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej, przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była na prowadzenie w istniejących budynkach działalności handlowej, jak również spełniała cele mieszkaniowe. Akta sprawy zawierają pochodzące z Archiwum Państwowego barwne wydruki fragmentów przedmiotowego planu zabudowy obejmujące nieruchomość ozn. hip. [...]. Legenda tego planu zawierała barwne oznaczenia dla terenów przeznaczonych pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkaniowe - kolor "jasny brąz", natomiast dla terenów przeznaczonych pod budynki użyteczności publicznej - kolor "różowy" Niniejsza nieruchomość oznaczona była kolorem różowym. Z powyższego jasno wynika, że przedmiotowy plan wyraźnie rozgraniczał tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej i budynki przeznaczone na działalność handlową, biurową i mieszkalną i w tym zakresie uszczegóławiał znaczenie pojęcia "użyteczności publicznej" gdyż zawierał swoistą jej definicję wyłączając poza nią cele biurowe, handlowe i mieszkaniowe. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego budynki znajdujące się na wyżej wymienionym terenie w dacie wydania kwestionowanych decyzji spełniały funkcje handlowe i mieszkaniowe. W związku z tym sposób korzystania z nieruchomości był sprzeczny z postanowieniami obowiązującego planu zabudowy i istniała obiektywna przesłanka do odmowy przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu. Skarżący stwierdził, że sam fakt przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane wyżej nie wykluczał automatycznie byłych właścicieli z możliwości uzyskania prawa własności czasowej, jednocześnie nie obligował organu do przyznania takiego prawa, gdy dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości stał w sprzeczności z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ byłoby to niezgodne z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy. W przedmiotowej sprawie taka sprzeczność zachodziła. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 21 października 2011 r., złożonym na rozprawie w dniu 21 października 2011 r., uczestnik postępowania P.Z., reprezentowany przez radcę prawnego M., wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w tym składzie podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., jak i ją poprzedzającej - co oznacza, że w ocenie Sądu zaskarżana decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy Al. [...] róg ul. [...], ozn. hip. [...] - pod kątem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne. Oznacza to, że rozstrzyga on tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanego aktu, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności jest bowiem instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najpoważniejszymi wadami materialno-prawnymi. Przy czym stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być niewątpliwe, co zdaniem Sądu, miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący podniósł, iż przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się organ dekretowy jest, art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy poprzez błędne uznanie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu określonym w planie zabudowy z 1949 r., podczas gdy w rzeczywistości sposób korzystania z gruntu kolidował z zapisami planu. Jednocześnie skarżący wskazał, że budynki znajdujące się na przedmiotowym terenie w dacie wydania kwestionowanych decyzji spełniały funkcje handlowe i mieszkaniowe. W związku z tym sposób korzystania z nieruchomości był sprzeczny z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania, który zawierał swoistą definicję użyteczności publicznej wykluczającą wykorzystywanie nieruchomości na cele handlowe, mieszkaniowe i biurowe. W ocenie Sądu zarzuty te są nietrafne. I tak, zdaniem Sądu, odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej, bez dokonania tych, ustaleń musiałaby być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak więc, powołanie się na obowiązujący, w dniu orzekania, plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod użyteczność publiczną nie oznacza samo przez się, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest wyłączone z powodu niemożności pogodzenia tego korzystania z przeznaczeniem terenu. Tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. O tym bowiem, że przeznaczenie w planie gruntów na cele użyteczności publicznej wykluczało dalsze korzystanie z tych gruntów przez dotychczasowego właściciela można mówić wtedy gdy plan zagospodarowania przestrzennego mówiący o celu użyteczności publicznej określał te cele poprzez co najmniej sprecyzowanie rodzaju funkcji tej użyteczności publicznej, jakie mają być na przedmiotowej nieruchomości realizowane. Dopiero wtedy organ dekretowy powinien rozważać, czy nieruchomość objęta takim planem zagospodarowania przestrzennego może być obiektywnie wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela bez uszczerbku dla określonego jej planem przeznaczenia na cele użyteczności publicznej. W przedmiotowej sprawie organ dekretowy nie sprecyzował w sposób dostateczny funkcji użyteczności publicznej, jaka na terenie przedmiotowej nieruchomości miałaby być realizowana, a w konsekwencji nie wykazał dlaczego dany "rodzaj" użyteczności wyłącza przyznanie prawa własności czasowej. Nie można uznać za trafne twierdzeń strony skarżącej, iż plan zabudowy z 1949 r. zawierał swoistą definicję użyteczności publicznej, która wykluczała wykorzystywanie nieruchomości na cele handlowe, mieszkaniowe i biurowe. Wprawdzie niniejsza nieruchomość oznaczona była kolorem różowym, przeznaczonym dla terenów pod budynki użyteczności publicznej, w przeciwieństwie do oznaczonych na kolor "jasny brąz" terenów przeznaczonych pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkaniowe, jednakże wobec braku wskazania rodzaju tej użyteczności publicznej nie można mówić, że było to jej uszczegółowienie i zdefiniowanie. Pojęcie "cele użyteczności publicznej" jest pojęciem bardzo ogólnym, i zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, iż swoim zakresem obejmuje także zaspakajanie potrzeb handlowych ludności w drodze świadczenia tych usług. Uwagi te o tyle są istotne, gdyż w dniu wydawania orzeczenia dekretowego na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się m.in. budynki służące do użytku ogółu społeczeństwa, jak np. sklepu [...]. Stąd też, jak słusznie wskazywał Naczelny Sad Administracyjny w w.w. uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt 1 OPS 5/08 cele użyteczności publicznej z uwagi na swój nieograniczony zasięg pojęciowy wymagały bliższego określenia w orzeczeniu dekretowym poprzez sprecyzowanie rodzaju funkcji jaka miała być na danym obszarze realizowana. Przede wszystkim jednak, należy wskazać, iż ze znajdującego się w aktach własnościowych, pisma [...] Zakładów [...] z dnia 30 marca 1953 r. wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości planowane było uruchomienie punktu na cele żywienia zbiorowego (niewątpliwie nie miała to być działalność handlowa, biurowa, czy mieszkaniowa) – a skoro tak - nie wykluczało to zdaniem Sądu, chociażby wynajmu nieruchomości, czy jej części, na przedmiotowy rodzaj użyteczności publicznej. Tym samym, nie upoważniało to organu dekretowego do stwierdzenia kolizji pomiędzy ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 1949 r., a dalszym korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Tak więc, również i pozostałe zarzuty skargi, tj. naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. nie mają oparcia. Niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, iż organ nadzoru sprostał wyżej przywołanym zasadom postępowania administracyjnego, które warunkują wydanie decyzji w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Słusznie też, zdaniem Sądu, w omawianym stanie faktycznym sprawy, organ administracji wskazał na przyjętą w orzecznictwie sądowym wykładnię przepisów normujących problematykę gruntów [...], zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt 1 OPS 5/08, (ONSA i WSA, nr 2, poz. 18). Zdaniem Sądu, organ też wystarczająco wyjaśnił, dlaczego nie znalazł podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1