I SA/Wa 95/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z [...] października 2017 roku Skarżący, A. K. wystąpił m. in. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu zużytej energii elektrycznej w kwocie 2200 złotych. Skarżący wyjaśnił, że część należności została spłacona pożyczką zaciągniętą przez jego syna. Decyzją z [...] października 2017 roku Wójt Gminy [...] przyznał Skarżącemu, A. K. pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu zużytej energii elektrycznej w wysokości 100 złotych w związku z realizacją postanowień kontraktu socjalnego cz. III pkt 2. Organ pierwszej instancji ustalił, że Skarżący ma [...] lata, jest rozwiedziony, posiada czworo dzieci w tym jedno niepełnoletnie w wieku 17 lat. Mieszka w domu, którego właścicielem jest syn i zajmuje w nim 5 izb. Dom tej posadowiony jest na terenie gospodarstwa rolnego, którego właścicielem jest syn Skarżącego, D. K. Organ wskazał, że zgodnie z wywiadem środowiskowym Skarżący utrzymuje się z pomocy rzeczowej rodziny i sąsiadów, syn we wrześniu odwiedził go trzykrotnie dostarczając mu artykuły żywnościowe. Pomoc rzeczowa świadczona Skarżącemu przez jego syna stanowi równowartość kwoty około 670 złotych miesięcznie. Organ ustalił również, że Skarżący jest w trakcie diagnostyki lekarskiej, nigdzie nie pracuje, jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazano również, że [...] lipca 2017 roku zawarty został pomiędzy Skarżącym a GOPS w S. kontrakt socjalny przewidujący m.in. podejmowanie przez Skarżącego działań w celu rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu opłat za energię elektryczną, uwzględniono również obawy Skarżącego przed utratą miejsca zamieszkania. Skarżący otrzymał również ofertę zatrudnienia w urzędzie Gminy w S., przy czym pracę będzie mógł podjąć po uzyskaniu zaświadczenia o zdolności do pracy od lekarza medycyny pracy. Wójt wskazał, że Skarżącemu przyznana została we wrześniu 2017 roku trzema decyzjami pomoc w postaci zasiłków celowych w łącznej kwocie 350 złotych. Ponadto Skarżący otrzymał zasiłek okresowy w wysokości 317 zł. Organ wskazał, że wprawdzie żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie reguluje kwestii częstotliwości ubiegania się o zasiłek celowy, to jednakże pomoc społeczna nie może mieć charakteru comiesięcznego regularnego wsparcia. Zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Organ I instancji wyjaśnił również, że średnia wysokość udzielonych zasiłków we wrześniu dla osób uprawnionych w gminie S. wyniosła 254,44 zł. Zasiłki celowe otrzymało dziewięć osób. Organ podkreślił, że pomoc społeczna pełni jedynie funkcją wspomagania osób i rodzin w rozwiązywaniu trudności życiowych ale niekoniecznie służy zaspokajaniu ich potrzeb w całości. Osoba ubiegająca się o pomoc powinna podjąć własne działania w kierunku poprawy swojej sytuacji materialnej. Przywołując poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych organ wskazał, że nie jest możliwe uczynienie z pomocy społecznej źródła utrzymania. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 106 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 39 ust. 1, ust 2 i art. 39a ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 930 ze zmianami, dalej "ustawa o pomocy społecznej"). Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] grudnia 2017 roku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że jak wynika z oświadczenia Skarżącego oraz wywiadu środowiskowego znajdującego się w aktach sprawy, we wrześniu 2017 roku nie uzyskał on żadnego dochodu, nie korzystał z karty płatniczej syna, nie podejmuje w pracy, jest zarejestrowany w PUP jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, ponadto otrzymuje pomoc rzeczową żywnościową od syna, znajomych i sąsiadów. SKO wskazało, że jak wynika z wywiadu środowiskowego, syn Skarżącego ponosi częściowo wydatki utrzymania domu i opłacania rachunków. Biorąc pod uwagę fakt, że Skarżący we wrześniu poza zasiłkiem okresowym w wysokości 317 złotych nie uzyskał żadnego dochodu a w zaspokajaniu bieżących potrzeb korzysta z pomocy rzeczowej od syna, znajomych i sąsiadów, SKO uznało, że spełnia on ustawowe przesłanki do otrzymania pomocy w postaci zasiłku celowego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wziął pod uwagę fakt, że Skarżący nie jest osobą nieporadną, korzystanie nieodpłatnie z mieszkania, uzyskuje pomoc rzeczową od syna i byłej żony, sąsiadów i znajomych. Syn opłaca w większości rachunki za utrzymanie domu. Końcowo SKO wskazało, że pomoc społeczna pełni funkcję wspomagania osób i rodzin w rozwiązywaniu trudności życiowych, w tym materialnych, ale niekoniecznie służy zaspokajaniu ich potrzeb w całości. Osoba ubiegająca się o pomoc winna podjąć własne działania w kierunku poprawy swojej sytuacji materialnej, Zainteresowany winien mieć świadomość, że wsparcie organu nie może polegać na wyrównaniu wszelkich niedostatków nawet o charakterze elementarnym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu wskazując, że wbrew stanowisku organu nie ma mowy o zaspokojeniu wszystkich potrzeb jego – jako osoby uprawnionej, a wyłącznie drobnej ich części. Podkreślił, że ustawa o pomocy społeczne nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek udzielenia pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący po przytoczeniu brzmienia art. 16 pkt 1 i ust. 3, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 119 ust. 1 punkt 3 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że oczekuje wyłącznie realizacji powyższych zapisów. Podniósł, że organ nie wykazał, by Skarżący miał realne własne uprawnieni, zasoby i możliwości poprawienia swojej sytuacji. Podkreślił również, że organ pomocy społecznej w S. wykorzystuje jedynie 20 % środków budżetowych, co świadczy o ich nadmiarze a nie o ich braku. Skarżący wniósł o przyznanie wnioskowanych przez siebie zasiłków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazuje na wstępie, że w pełni podziela stanowisko organów obu instancji, z których wynika, że skarżącemu z uwagi na jego sytuację, przysługuje prawo do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa zasiłku, nie uzyskuje żadnych dochodów, dla zaspokojenia swoich potrzeb bytowych zmuszony jest korzystać z pomocy syna oraz osób trzecich – sąsiadów czy też byłej żony. Skarżący spełnia zatem kryterium dochodowe o którym mowa w art. 8 ust. 1 punkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Niesporne jest również w niniejszej sprawie, że sytuacja skarżącego jest trudna. Skarżący wystąpił o przyznanie mu zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami finansowymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie, gdyż organ nie może podejmować decyzji w sposób dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy - kpa, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Sądowa kontrola decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego polega na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 kpa, jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skarżący wystąpił o przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie 2200 złotych na pokrycie zaległości w opłatach za energię elektryczną. Sąd na wstępie wskazuje, że jak wynika z przywołanego wyżej art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W ocenie sądu spłata zaległości w płatnościach na rzecz podmiotów trzecich nie mieści się w pojęciu zaspokajania niezbędnej potrzeby bytowej. Zaskarżonymi decyzjami skarżącemu przyznany został zasiłek celowy na pokrycie zaległości w opłatach za energię elektryczną w wysokości 100 złotych, co w ocenie sądu stanowiło naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednak z uwagi na wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius, sąd nie miał możliwości wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Okolicznością niesporną w sprawie jest również fakt, że skarżący zamieszkuje w domu stanowiącym własność jego syna. Dom tej jest pięcioizbowy. Jak wyjaśnił Skarżący w toku rozprawy, dom ten nie ma centralnego ogrzewania, ogrzewany jest kominkiem na drewno a w okresie większych mrozów konieczne jest dodatkowe ogrzewanie go przy wykorzystaniu energii elektrycznej. Zatem zasiłek celowy, o który wystąpił skarżący miał zostać przeznaczony na pokrycie zaległości w płatnościach za energię elektryczną przeznaczoną na ogrzanie pięcioizbowego domu stanowiącego własność syna skarżącego. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, koszty utrzymania domu stanowiącego własność osoby trzeciej powinny być ponoszone przez tę osobę. W realiach niniejszej sprawy przyznanie zasiłku celowego na pokrycie zaległości w opłatach za energię elektryczną oznaczałoby, że pomoc społeczna przeznaczona została na opłacenie zaległości w kosztach utrzymania domu będącego własnością syna skarżącego – D. K. D. K. nie występował o przyznanie mu zasiłku celowego na pokrycie tychże kosztów, nie wiadomo również czy w ogóle spełnia przesłanki pozwalające mu na przyznanie środków publicznych z tytułu zasiłków z pomocy społecznej. Okoliczność, że w domu tym zamieszkuje skarżący, nie oznacza automatycznie, że organy państwa zobligowane są do ponoszenia ze środków publicznych kosztów utrzymania całego domu. Wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązku wspierania potrzebujących osób i rodzin nie można bowiem utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań oraz realizacji zgłaszanych potrzeb w pełnym rozmiarze (por. pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2017 roku, I OSK 43/17). Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Zatem co do zasady ewentualna pomoc finansowa w formie zasiłku celowego winna uwzględniać niezbędne potrzeby danej osoby związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. W realiach niniejszej sprawy nie należy zapominać, że organy przyznały ową pomoc w kwocie 100 złotych. Sąd wskazuje dodatkowo, że jak wynika z oświadczenia skarżącego z [...] września 2017 roku, jego syn już uregulował w połowie zadłużenie w opłatach za energię elektryczną. Oznacza to, że skarżący występując o przyznanie zasiłku celowego na spłatę zaległości w opłatach za energię elektryczną występował o udzielenie pomocy społecznej na pokrycie zaległości, które w tej dacie już nie istniały. Następnie zwrócić należy uwagę na fakt, że pomoc społeczna przyznawana winna być dla umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący jest osobą bezrobotną od 2012 roku. Nie wynika z nich jednak, by skarżący od 2012 roku nie mógł podjąć zatrudnienia z przyczyn od niego niezależnych. W ocenie sądu za sprzeczne z zasadami przyznawania pomocy społecznej jak również za sprzeczne z interesem społecznym uznać należałoby przyznawania przez organy państwa środków finansowych celem zaspokojenia wszystkich potrzeb uznanych za niezbędne przez obywateli, którzy nie podejmują prób samodzielnego utrzymania się, pomimo posiadanych możliwości. Nie jest bowiem zadaniem państwa przejmowanie na siebie obowiązku ponoszenia pełnych kosztów utrzymania osób, które co prawda pozostają bez zatrudnienia, jednak owo pozostawanie bez zatrudnienia nie jest wynikiem okoliczności takich jak niepełnosprawność czy też inne zdarzenia niezależne do ich woli. Sąd wskazuje w tym miejscu, że organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji wskazały, iż skarżący nie pozostaje bez wsparcia finansowego GOPS, opisując przyznaną mu pomoc. Organ I instancji przedstawił kwoty jakimi dysponuje, ilość osób i rodzin, którym przewiduje się przyznać pomoc i którym we wrześniu 2017 r. pomoc przyznano, a także średnią wysokość zasiłku przyznanego na jedną osobę uprawnioną. Skarżący nie jest pozostawiony bez pomocy społecznej. Organ udziela mu różnych świadczeń, jednakże nie wszystkie potrzeby może on zaspokoić. Uznać należy, że organy obu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że organy wydając decyzje nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia, na określony cel i w kocie przez nią oczekiwanej. Podkreślenia wymaga, iż pomoc społeczna nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nadto, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Zarzut skargi, że organ I instancji przez pół roku wykorzystuje 20% środków budżetowych, nie oznacza, że środków tych nie wykorzysta do końca roku, jak również, że w tej sytuacji środki powinien przeznaczyć na wszystkie zgłaszane potrzeby osób uprawnionych. Ponadto wskazać należy, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już podniesiono wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych. Kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykracza poza kognicję Sądu wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd administracyjny nie ma prawnych instrumentów, by prowadzić społeczno - ekonomiczną analizę sposobu dystrybucji przez organ pomocy społecznej środków, którymi organ ten dysponuje (wyroki NSA z 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1398/09, z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2762/16). Mając powyższe na względzie uznać należy, że organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Nie miały też miejsca inne naruszenia prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji. Decyzje są oparte na należytych ustaleniach stanu faktycznego i niewadliwym zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Stosując tę instytucję organ prawidłowo ocenił zakres niezbędnego wsparcia dla skarżącego w świetle rzetelnie ustalonej jego sytuacji, ale w kontekście możliwości finansowych udzielenia pomocy. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji reaguje na różne potrzeby skarżącego. Niewątpliwie sytuacja skarżącego jest trudna, ale rodzaj zgłaszanych potrzeb zmusza organ I instancji do dostosowywania wysokości świadczeń do faktycznych możliwości ośrodka pomocy społecznej. Nie wszystkie bowiem potrzeby i w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę może organ zaspokoić. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.