I SA/Wa 950/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi J. R. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez województwo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez województwo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wojewódzką, położonej w gminie D., obręb [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Województwo [...], prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. J. R. i J. R. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc kwestie związane z podziałem działki, płaceniem podatków oraz wyrażeniem zgody na wydanie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy powołał art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i wyjaśnił, że nabycie prawa własności na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego; braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Minister ustalił, że opisana wyżej nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. R. Następnie na podstawie przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia [...] października 2007 r. rep. [...] oraz umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2009 r. rep. [...] stała się własnością J. R. i J. R. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z mapą z projektem podziału, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 grudnia 2005 r. pod nr [...], działka nr [...] dzieli się na działki nr [...] i nr [...]. Droga nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...] - [...] - [...] - [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej, bowiem w uchwale nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) została wymieniona jako droga krajowa. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) w/w droga została wymieniona jako droga wojewódzka. Minister Infrastruktury i Rozwoju zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się mapa regulacji pasa drogi wojewódzkiej nr [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 grudnia 2005 r., zgodnie z którą działka nr [...] była zajęta pod drogę. Na w/w mapie znajduje się adnotacja, że na mapie uwzględniono stan zajęcia na 31 grudnia 1998 r. Powyższy dokument stanowi dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ podkreślił ponadto, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest przesłanka władztwa. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że nad gruntami zajętymi pod drogę nr [...] (obecnie nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, polegające min. na wymianie znaków, remontach ubytków, koszeniu poboczy, remontach poboczy oraz zimowym utrzymaniu dróg, co potwierdza oświadczenie pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] Zarząd Dróg w [...] z dnia 28 marca 2011 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił ponadto, że wykonywanie pewnych czynności przez właścicieli na nieruchomości, nie wyłącza możliwości władania również przez podmiot publiczny. Pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 powołanej ustawy - nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego też powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu. W świetle powyższego organ uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. R. i J. R. zarzucając organom naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego zastosowanie oraz art. 7 kpa oraz 77 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności stanu faktycznego oraz wątpliwości prawnych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli w szczególności, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły okoliczności powstania działki nr [...]. Zdaniem skarżących działka nr [...] została wpisana do operatu geodezyjnego, pomimo braku jakiejkolwiek decyzji podziałowej, a także bez wymaganej zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżący wskazali ponadto na brak dowodów, że działka nr [...] należy do zakresu pasa drogowego oraz zaznaczyli, że fakt płacenia podatków za nieruchomość wskazuje na ich władztwo nad sporną działką. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] naruszają przepisy prawa o postępowaniu tj. art. 7 kpa i 77 kpa oraz art. 80 kpa w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 952/14 uchylił decyzje organów obu instancji. Zdaniem Sądu w sprawie nie zostało wyjaśnione czy działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła część drogi publicznej i czy znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1183/15 uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA podkreślił, że WSA w Warszawie wadliwie uznał, że dowody zgromadzone w sprawie nie wykazały zaistnienia przesłanek z art. 73 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji w szczególności zaniechał oceny znajdującej się w aktach mapy regulacji pasa drogi wojewódzkiej nr [...], pomijając adnotację o odzwierciedleniu stanu zajęcia przedstawionych na rysunku nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r. Ponadto w uzasadnieniu nie odniesiono się w żaden sposób do informacji wynikających z zaświadczenia, jakie w dniu 27 lipca 2011 r. podpisał Z-ca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], z pisma z dnia 22 maja 2012 r., a także z oświadczenia [...] z dnia 28 marca 2011 r. Zdaniem NSA powołane dokumenty zawierały informacje o istotnych dla sprawy okolicznościach, odnosiły się bowiem do faktu zajęcia spornego terenu na dzień 31 grudnia 1998r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną wojewódzką nr [...] (obecnie nr [...]). Zaznaczyć należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż właścicielem działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była osoba fizyczna – M. R., a następnie na skutek umowy sprzedaży nieruchomość ta stała się własnością J. R. i J. R. Okoliczność powyższa nie jest przez strony postępowania w żaden sposób kwestionowana. Oczywiste zatem jest, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], co wynika m.in. ze znajdującej się w aktach sprawy, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, mapy z projektem podziału nieruchomości, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 grudnia 2005 r. nr ewid. [...]. Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że objęta zaskarżoną decyzją działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym wchodziła w skład drogi nr [...] (obecnie [...]). Droga ta na mocy uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) została zaliczona do dróg krajowych. sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) została zaliczona do dróg wojewódzkich. W ocenie Sądu o tym, że działka nr [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład drogi wojewódzkiej nr [...] (poprzedni [...]) świadczy m.in. znajdująca się aktach sprawy mapa regulacji pasa drogi wojewódzkiej nr [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 grudnia 2005 r. nr ewid. [...], przedstawiająca stan zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się ponadto zaświadczenie z dnia 27 lipca 2011 r. podpisane przez Z-cę Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jednoznacznie potwierdzające, że działka oznaczona nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę krajową nr [...] [...]-[...]–[...]–[...] (obecnie droga wojewódzka nr [...]) oraz że nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa ani innej jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe wynika również z pisma z dnia 22 maja 2012 r. Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], gdzie wskazano m.in., że na działce nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdował się chodnik z płyt betonowych oraz że powyższe potwierdza w/w mapa regulacji pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] sporządzona na dzień 31 grudnia 1998 r., na której kreską przerywaną zaznaczono przedmiotowy chodnik w całości wchodzący w pas w/w drogi. Istotne jest przy tym, że wskazane wyżej dokumenty, w tym m.in. powołana mapa z projektem podziału nieruchomości, czy też mapa regulacji pasa drogi wojewódzkiej nr [...], mają charakter dokumentów urzędowych, określonych w art. 76 kpa, stanowią one dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone i brak jest podstaw do ich kwestionowania. Podnoszone przez skarżących twierdzenia, że w aktach sprawy brak jest dokumentów dotyczących kwestii podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] są więc bezzasadne. Zdaniem Sądu nie ulega również wątpliwości, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Zauważyć należy, że w znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniu [...] z dnia 28 marca 2011 r., pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] Zarządu Dróg w [...] w okresie od września 1994 r. do 31 grudnia 1998 r., jednoznacznie wskazano, że droga wojewódzka nr [...] (obecnie nr [...]) "w obecnym kształcie była już wykonana i była w strukturach DODP w [...] Zarząd Dróg w [...]. Wszelkie prace związane z utrzymaniem w/w drogi prowadzone były przez Obwód Drogowy w [...]". W oświadczeniu tym podkreślono, że na wskazanej drodze, w tym m.in. na działce nr [...], wykonywane było zarówno letnie utrzymanie drogi, m.in. wymiana i zakładanie znaków, remonty ubytków, koszenie i remonty poboczy, utrzymanie rowów przydrożnych oraz zimowe utrzymanie drogi, w tym odśnieżanie. Prowadzone były ponadto pomiary ruchu, wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego i zjazdy z drogi oraz że większość prac prowadzona była samodzielnie przez pracowników z obwodu drogowego w [...]. Na zewnątrz zlecane były prace przy zimowym utrzymaniu drogi głównie poprzez wykorzystanie nośników sprzętu. Zdaniem Sądu powyższe oświadczenie jednoznacznie potwierdza, że nad objętą zaskarżoną decyzją działką nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są dokumenty, z których wynika, że na określonej drodze wykonywane były prace związane z jej utrzymaniem i nie jest nawet konieczne wymienianie konkretnych numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład określonej drogi. Oczywiste bowiem jest, że prace związane z utrzymaniem drogi wykonywane były w całym jej przebiegu, a nie na poszczególnych jej częściach. Ponadto wykonywanie określonych prac przez inny podmiot niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie wyłącza władania drogą przez podmiot publicznoprawny. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż skoro ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do wskazanej wyżej działki nr [...]. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie, w tym w art. 7 kpa i art. 77 kpa. Organy rozpoznające sprawę prawidłowo ustaliły strony postępowania, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Odnosząc się zaś do podnoszonych zarzutów dotyczących nieuwzględnienia faktu płacenia przez skarżących podatków za nieruchomość czy też nieskonsultowania stanowiska z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zauważyć należy, że orzekając w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ bada spełnienie wymienionych w tym przepisie przesłanek na dzień 31 grudnia 1998 r. i nie ma obowiązku uzyskania stanowiska organu ochrony zabytków. Bez wpływu na ustalenie przesłanki władztwa publicznoprawnego w rozumieniu przepisów w/w ustawy pozostaje też kwestia płacenia podatków przez właścicieli nieruchomości. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.