I SA/Wa 956/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 1439 (jeden tysiąc czterysta trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. stwierdził, że z dniem [...] maja 1990 r. Gmina [...] z mocy prawa, nabyła nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...] objętych księgą wieczystą [...] oraz [...] o pow. [...] objętej księgą wieczystą [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Komisja wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako: ustawa, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. KKU wskazało, że jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 808/16, decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona stan prawny, jaki zaistniał w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. A zatem obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Organ bada także, czy nie wystąpiły przesłanki wyłączenia komunalizacji określone w art. 11 i 12 ustawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 34 k.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała TK z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486 i z 1993 r. Nr 12, poz. 59). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasady praworządności i niewłaściwej struktury decyzji administracyjnej, tj. naruszenia art. 7 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 125/08 oraz doktryny (Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, J. Zimmermann, s.135) Komisja uznała go za niezasadny. Komisja wskazała, że Wojewoda [...], dążąc, w zgodzie z zasadą praworządności do realizacji normy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 ustawy nakazującej mu podjęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę, w tej sprawie przez Gminę [...], własności nieruchomości stanowiącej w dniu [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, podjął proceduralnie pożądane działania administracyjne. Zdaniem Komisji, organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy, wskazał fakty i dokonał analizy prawnej, która nie budzi wątpliwości. Nie może być bowiem akceptowalny pogląd, że podstawowe jednostki samorządu terytorialnego jakimi są gminy, podejmują starania i akceptację, zgodnie z konstytucyjną zasadą decentralizacji i pomocniczości, jedynie w zakresie tego majątku Skarbu Państwa, który uważają za dobrze zlokalizowany czy atrakcyjny finansowo. Gdyby bowiem drogi lokalne i gminne straciły swój walor funkcjonalny, władza samorządowa ma instrumenty prawne do podjęcia działań władczych - procedura scalenia gruntów (komasacja). W ocenie organu odwoławczego, zgromadzona dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, że sporne nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Potwierdza to wpis w księdze wieczystej (podstawa wpisu - dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich). Ponadto z ewidencji gruntów i budynków dla gminy [...] obręb [...], według stanu na dzień [...] maja 1990 r., wynika, że właścicielem spornych działek był Skarb Państwa. Z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] wynika, że sporne działki nie stanowią dróg powiatowych i mogą być przejęte jako mienie gminne. Także pismo Nadleśnictwa [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] potwierdza, iż żadna ze spornych działek nie znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Nie bez znaczenia dla stanowiska organu odwoławczego był fakt, że skarżąca Gmina w trakcie postępowania przed organem l instancji nie przedstawiła materiału dowodowego, z którego wynikałoby, że działki wymienione w zaskarżonej decyzji to drogi wewnętrzne. Ponadto Gmina w odwołaniu od decyzji Wojewody dokonała kategoryzacji działek ze względu na ich funkcję, a nie stan prawny, zwracając uwagę jedynie na ich przeznaczenie. Komisja wyjaśniła, że uchwała nr [...] Rady Ministrów wydana została po dniu [...] maja 1990 r., a zatem jej oddziaływanie nie może dotyczyć stanu prawnego i faktycznego na dzień wejścia w życie ustawy z dnia [...] maja 1990 r. Komisja stwierdziła, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do opisanej w sentencji decyzji nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa i zaistniały przesłanki ustawowe do nabycia z mocy prawa tych działek na rzecz skarżącej Gminy. Komisja stanęła na stanowisku, że Starosta [...] nie może być dysponentem w imieniu Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 228 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w zasobie Skarbu Państwa nie ewidencjonuje się nieruchomości, które na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] maja 1990 r. stały się, z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r. własnością gmin, lecz co do których nie zostały wydane ostateczne decyzje potwierdzające nabycie własności i że postępowanie komunalizacyjne to właściwa droga proceduralna do ustalenia stanu prawnego spornej nieruchomości. Ponadto mając na uwadze to, że procedura komunalizacyjna została zapoczątkowana w październiku 2006 r., uwzględniając ekonomikę procesową, należy dążyć do jak najszybszego zakończenia przedmiotowego postępowania i uporządkowania stanu prawnego spornej nieruchomości. W opinii organu odwoławczego zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia prawa własności przez Gminę przedmiotowej nieruchomości w trybie art 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przy braku przesłanek wyłączających komunalizację, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...], zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie: I - przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy, b) art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74) - poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie. II – przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przesłanek komunalizacji, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego, wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą według wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...] objętych księgą wieczystą [...] oraz [...] o pow. [...] objętej księgą wieczystą [...]. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191, ze zm.). W myśl powołanego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Sąd wskazuje, że decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z [...] maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić, czy według stanu na dzień [...] maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło z urzędu na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Podkreślić należy, że wszczęcie z urzędu postępowania komunalizacyjnego nie zwalnia organu wojewódzkiego od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy. Jak wskazał prawidłowo organ odwoławczy, decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie powołanego przepisu ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. Zatem w tym zakresie szczególne znaczenia ma ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy należało w tym czasie, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodziły ustawowe wyłączenia, o których, między innymi, mowa w art. 11 ww. ustawy. W ocenie Sądu, prawidłowo ustaliły organy, że będące przedmiotem komunalizacji działki stanowiły w dacie [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, bez wpisu władającego tymi gruntami, co potwierdza treść znajdujących się w aktach sprawy odpisów ksiąg wieczystych [...]. Jednak w niniejszej sprawie nie zostało, w ocenie Sądu, należycie wykazane, że przedmiotowe mienie należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organy dokonały komunalizacji gruntów w niej wymienionych uznając, że grunty te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe stanowisko organy sformułowały na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie były oddane w zarząd lub użytkowanie wieczyste w związku z art. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Odnosząc się do powyższych stwierdzeń Sąd podnosi, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest staranne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego mienia objętego decyzją komunalizacyjną w dacie [...] maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie pozostaje bezsporne, że objęte decyzją komunalizacyjną działki drogowe nie były zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych ( poza działką oznaczoną numerem [...]) w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W stosunku do ww. działek nie zostały bowiem podjęte uchwały o zaliczeniu do jednej z kategorii dróg publicznych, w tym dróg gminnych oraz lokalnych miejskich czy zakładowych, jak wymagały tego art. 7 oraz art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W toku postępowania skarżąca Gmina konsekwentnie podnosiła, iż przedmiotowe działki drogowe były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych. Dostrzec też trzeba, iż ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 wynika, iż objęte zaskarżoną decyzją komunalizacyjną grunty pod drogami znajdują się na terenach rolnych. W konsekwencji organy orzekając w przedmiocie komunalizacji tych gruntów na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. organy nie mogły pominąć kwestii, kto tymi gruntami zarządzał w dacie 27 maja 1990 r. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych oraz czy sporne nieruchomości nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. nr 63, poz. 494 ze zm.). Wyjaśnić bowiem trzeba, że w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (por. wyrok NSA z 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1347/08). Zatem dopiero w oparciu o te ustalenia możliwe było orzekanie w przedmiocie komunalizacji w odniesieniu do objętych zaskarżoną decyzją gruntów na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nieprzeprowadzenie zaś prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. polega zaś na wydaniu decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia ustawowych przesłanek komunalizacji. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organy orzekające w sposób wyczerpujący zgromadzą materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonają ustaleń w zakresie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200p.p.s.a..