I SA/Wa 974/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1994 r. orzekającej o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w KW nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca współwłasność B. F. i A. F., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 1975 r. o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego położonego w O. (II etap) oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste (Dz. Urzęd. Woj. Rady Narodowej w G. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Zarządzenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, ze zm.). A. F. oraz E. F. [spadkobiercy B. F. – co prawidłowo ustalił tylko Minister Infrastruktury] pismem z dnia 19 kwietnia 1994 r. wystąpili do Kierownika Urzędu Rejonowego w G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości, położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...]. Na skutek odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. utrzymał tę decyzję w mocy. W odpowiedzi na ponowny wniosek A. F. i E. F. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. umorzył postępowanie. W jego toku ustalił, iż z działki nr [...] została wydzielona działka nr [...], w skład której weszła część gruntu odpowiadająca wywłaszczonej działce nr [...]. Działka nr [...] po scaleniu z działką [...] obecnie stanowi działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2005 r. Na marginesie dodać jednak należy, o czym nie wspomniał organ w swojej decyzji, że skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2006 r., II SA/Gd 901/05. W motywach tego wyroku sąd odwołał się do art. 229 u.g.n. Następnie E. F. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1994 r. o odmowie zwrotu części nieruchomości, położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...]. Minister Infrastruktury (po przekazaniu mu powyższego wniosku według właściwości) decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1994 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. W motywach rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że istotną kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie właściwego przedmiotu postępowania toczącego się przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w G. oraz Wojewodą [...]. Ustalił, że Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 1975 r. Skarb Państwa nabył działkę nr [...], która weszła w skład działki nr [...] o pow. [...] ha. Następnie działka nr [...] była podzielona na działki budowlane znajdujące się w użytkowaniu wieczystym Lokatorsko – Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Z działki nr [...] została wydzielona działka nr [...], w skład której weszła część gruntu odpowiadająca wywłaszczonej działce nr [...]. Następnie w wyniku scalenia działki nr [...] i nr [...] powstała nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...]. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1994 r. dotyczy kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). W dacie wydania kwestionowanych decyzji przepis ten stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy podejmowaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (bądź jej części) konieczne jest badanie, czy zostały spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowo – administracyjnym organ administracji rządowej orzeka na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością (uchwała Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP 13/93, LexPolonica nr 305390; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 18 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Lu 782/93, LexPolonica nr 300309). Nie można zatem orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste (uchwała Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93, LexPolonica nr 330952). Aby możliwe było orzeczenie zwrotu musi istnieć możliwość rozporządzenia nieruchomością przez organ orzekający o zwrocie. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało zatem ustalenia stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w dacie orzekania o zwrocie tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Lokatorsko – Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Powyższe nastąpiło na podstawie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., zawartego w wykonaniu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1982 r., a więc przed złożeniem przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej oznacza, że nieruchomość nie jest we władaniu gminy lub Skarbu Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.06.1995r., IV SA 414/94, LexPolonica nr 301875). Ponadto oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed wszczęciem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.05.1998 r., IV SA 1174/96, LEX nr 45927; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 21.03.1994 r., SA/Lu 1026/93, LexPolonica nr 300311). Decyzja o zwrocie nieruchomości nie może doprowadzić do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego obciążałoby nieruchomość będącą własnością osoby fizycznej (art. 232 k.c). Wydana w takich warunkach decyzja kolidowałaby z istniejącym na gruncie stanem prawnym, a nadto byłaby niewykonalna, skoro Skarb Państwa jak i gmina nie mogłyby zwrócić nieruchomości, nad którymi utraciły władanie w momencie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.07.2008 r., I SA/Wa 614/08, LEX nr 566677). Podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty dotyczące kwestii rozwiązania użytkowania wieczystego nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu, bowiem w trybie art. 156 § 1 K.p.a. orzeka się uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty wydania ocenianej decyzji, a bezspornym jest, że w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. sporna działka znajdowała się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej. Minister wskazał też, że z akt sprawy i treści decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. bezspornie wynika, iż postępowanie dotyczy działki nr [...], natomiast powoływanie się w treści decyzji na oznaczenie nieruchomości jako część działki nr [...] wynika z faktu, iż takim oznaczeniem posługiwały się organy orzekające w przedmiocie zwrotu. Ponadto krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu został określony zgodnie z art. 28 K.p.a. Stroną postępowania administracyjnego są osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, byli właściciele lub ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. F. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie bezwzględnej zasady ochrony prawa własności oraz art. 26 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez ich nieuwzględnienie. W uzasadnieniu skargi wskazał między innymi, że wywłaszczona nieruchomość nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i stała się zbędna, zatem zachodzą przesłanki kreślone w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, które pozwalały spadkobiercy poprzednich właścicieli domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii dotyczącej utraty przez Skarb Państwa władania nieruchomością z uwagi na oddanie jej w użytkowanie wieczyste Lokatorsko – Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", skarżący zaznaczył, że z uwagi na fakt, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel publiczny użytkowanie wieczyste winno zostać rozwiązane. Powyższa możliwość wynikała bezpośrednio z art. 26 ustawy o gospodarce gruntami, który pozwalał na skierowanie przez właściwy organ żądania rozwiązania użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny ze sposobem korzystania ustalonym w umowie bądź w decyzji administracyjnej. Użytkownik wieczysty nieruchomości, Lokatorsko – Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w G., która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w roku 1983, przekazała w dniu 19 października 2005 roku sporną działkę na rzecz J. i R. D. Nie ma wątpliwości co do tego, że użytkownik wieczysty niewłaściwie korzystał z gruntu Skarbu Państwa, co w istocie stanowiło podstawę do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Organy władzy publicznej mając ponad 20-letnią możliwość skontrolowania oddanej w wieczyste użytkowanie nieruchomości całkowicie zaniedbały ten obowiązek i pozwoliły na bezpodstawne i bezprawne oddanie swojego gruntu osobie trzeciej, nie bacząc na konsekwencje prawne i faktyczne braku realizacji celu publicznego, który przyświecał wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym organy rażąco naruszyły obowiązujące wówczas przepisy prawa, tj. art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 26 tej ustawy. W świetle zatem obowiązujących, w owym czasie jak i obecnie, przepisów wywłaszczono nieruchomość na cel prywatny. Żądanie skarżącego o "fizyczny" zwrot nieruchomości, tym bardziej było i jest zasadne, gdyż przedmiotowa nieruchomość na dzień dzisiejszy jest nadal niezabudowana, graniczy z inną nieruchomością stanowiącą własność skarżącego, a ponadto granica tejże działki położona jest w odległości zaledwie 2 metrów od domu skarżącego, wybudowanego na swojej działce. Niewątpliwie doszło zatem do naruszenia podstawowych zasad postępowania. Nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony; całkowicie naruszono zaufanie do organu władzy publicznej. Zignorowano również przepisy prawa materialnego, między innymi przytoczone wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o gospodarce gruntami, ponadto przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (między innymi art. 2, 7, 21, 64). Stanowisko organów nie uwzględnia również art. 21 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Bezsporne jest również, że właściwy organ nie zawiadomił skarżącego we właściwym czasie o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, naruszając tym samym obowiązujące przepisy prawa. Ostatecznie okazało się, że w "majestacie" prawa dokonano wywłaszczenia nieruchomości, którego ostatecznym beneficjentem stała się osoba fizyczna, a cel publiczny okazał się nieważny. Sytuacja taka w państwie prawa jest niedopuszczalna. Konstytucja RP chroni bowiem prawo własności, a wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie w szczególnie wyjątkowych wypadkach i to wyłącznie na cele publiczne. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej sprawy było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1994 r. o odmowie zwrotu części nieruchomości, położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] (po przekształceniach geodezyjnych jako część działki nr [...]). Powodem odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości było to – jak wynika z obydwu kwestionowanych w trybie nadzoru decyzji – że owa część nieruchomości objęta żądaniem zwrotu została oddana, przed złożeniem wniosku o zwrot, w użytkowanie wieczyste Lokatorsko – Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Nastąpiło to na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1983 r., zawartego w wykonaniu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1982 r. Rozważenia wymaga więc, czy wskazany przez organy powód odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości można uznać za rażąco naruszający art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 – dalej: u.g.g.), który to przepis w 1994 r. był podstawą orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Innych bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji (poza rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) nie wskazuje ani organ, ani strona skarżąca. W chwili orzekania przez organy o zwrocie nieruchomości, art. 69 ust. 1 u.g.g. miał następujące brzmienie: "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu." Na jego tle ukształtowało się orzecznictwo, o jakim wspominają organy obydwu instancji, mianowicie takie, że "nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste" (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22.12.1993 r., III AZP 24/93, LEX nr 10916). W powyższej uchwale za słuszne uznano "zapatrywanie, że w tych sytuacjach, w których Skarb Państwa lub gmina nie ma we władaniu nieruchomości, której jest właścicielem, właściwy organ nie może bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego lub wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania odebrać gruntu lub budynków dotychczasowemu użytkownikowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznał, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja taka w wypadku braku przesłanek do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego lub stwierdzenia wygaśnięcia tego prawa lub prawa zarządu i użytkowania naruszałaby porządek prawny i trudna byłaby do pogodzenia z istniejącym na gruncie stanem prawnym oraz mogłaby stać się niewykonalna, co mogłoby podważyć zaufanie obywateli do prawa i Państwa oraz kolidować z zasadą praworządności. Przepisy art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 240 kc. dopuszczają rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego decyzją zarządu gminy (właściwego organu) tylko w dwóch wypadkach: jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, określonym w umowie, a w szczególności, jeżeli wbrew umowie nie wzniósł określonej w niej budynków lub urządzeń oraz w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem. W przypadku gdy wchodzi w rachubę zwrot poprzedniemu właścicielowi nieruchomości wywłaszczeniowej w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, powstać może problem bezskuteczności podjęcia czynności zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, a także - co zostało wyeksponowane w uzasadnieniu pytania przedstawionego przez NSA - braku podstaw do uznania, że zawarta umowa użytkowania wieczystego, z tej racji, iż doszło do naruszenia uprawnień poprzednich właścicieli, dotknięta jest sankcję nieważności z art. 58 § 1 kc. Istnienie przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (właścicielom) lub jego następcy nie wystarczy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownikowi nie można zarzucić, że wykorzystuje grunt w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w ustawie, podobnie jak i okoliczność ta nie jest rozstrzygająca przy ocenie, czy przy zawieraniu umowy użytkowania wieczystego doszło do naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności na mocy art. 58 § 1 kc." Ponadto w wyroku z dnia 16 stycznia 1998 r., IV SA 354/96, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "Obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji przepisy nie zawierały regulacji przewidujących obligatoryjne rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania w przypadku złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stąd zawisłość postępowania o zwrot nieruchomości nie stanowiła wiążącej przesłanki dla rozwiązania umowy wieczystego użytkowania" (LEX nr 45973). Dodać należy, że w orzecznictwie można spotkać także odmienny pogląd, wskazujący na to, iż "Poprzedni właściciel legitymowany jest nie tylko do wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ma on także interes prawny i tym samym przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie, którego własność utracił w wyniku wywłaszczenia. W przypadku zaś wszczęcia takiego postępowania – także ewentualnie z urzędu – zaistniałyby podstawy do zawieszenia z mocy art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości" (zob. wyrok NSA z dnia 11.07.1994 r., IV SA 1128/93, LEX nr 31097). Jednak po pierwsze zauważyć należy, że w niniejszej sprawie przed wydaniem kwestionowanych decyzji z 1994 r. postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego (ani o stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej) nie zostało wszczęte. Po drugie, wobec wykazanych wyżej rozbieżnych poglądów w orzecznictwie, co do obowiązków organu prowadzącego postępowanie o zwrot nieruchomości, nie można uznać, że na gruncie art. 69 ust. 1 u.g.g. istniał jednoznaczny i niekwestionowany obowiązek organu wszczęcia postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, obejmującej nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot. O rozbieżnościach tych można było rozstrzygać (i przyjmować jeden albo drugi punkt widzenia, z przedstawionych wyżej) w postępowaniu zwykłym, dotyczącym zwrotu nieruchomości lub jej części, jednak na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, nie można już uznać, że brak inicjatywy organu w kwestii rozwiązania – przed orzeczeniem o zwrocie nieruchomości – umowy użytkowania wieczystego, rażąco naruszał art. 69 ust. 1 u.g.g. Art. 26 u.g.g. został bowiem wskazany w skardze – tak to rozumie sąd – jako przepis związany, uzupełniający powinności organu działającego w oparciu o art. 69 ust. 1 u.g.g. O rażącym naruszeniu prawa można mówić dopiero wówczas, gdy jest ona skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności (wyrok NSA z dnia 2.02.2012 r., I OSK 538/11, LEX nr 1113273). Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (wyrok NSA z dnia 20.09.2012 r., I OSK 1107/11, LEX nr 1228463). W przypadku art. 69 ust. 1 u.g.g. o takim braku wątpliwości co do jego rozumienia – w zakresie obowiązków organu odnośnie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego – być nie może, o czym świadczą wskazane wyżej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Tak więc zaskarżona do sądu decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nieruchomość ta (lub jej część) przed złożeniem wniosku o zwrot została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i ten stosunek prawny do czasu rozstrzygnięcia o zwrocie nie został rozwiązany, ani nie wygasł – nie narusza prawa, gdyż odmowa zwrotu nie jest w takim przypadku obarczona rażącym naruszeniem prawa. Oddanie natomiast wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bez poinformowania byłego właściciela o zamiarze zmiany jej przeznaczenia (w niniejszej sprawie jest wątpliwe, czy w ogóle do zmiany przeznaczenia doszło, w każdym razie organy o tym nie rozstrzygały z powodu ustalonych innych przeszkód do zwrotu), rodzi jedynie odpowiedzialność odszkodowawczą. "Umowa, na której podstawie wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, zawarta z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dania 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie jest z tego powodu nieważna. Jej zawarcie z naruszeniem tych przepisów może uzasadniać tylko odpowiedzialność odszkodowawczą" (zob. wyrok SN z dnia 21.06.2007 r., IV CSK 81/07, LEX nr 393827). Odnośnie do pozostałych argumentów skargi, w tym do stawianego w niej zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji, poprzez dokonanie "wywłaszczenia nieruchomości, którego ostatecznym beneficjentem stała się osoba fizyczna, a cel publiczny okazał się nieważny" – zauważyć należy, że odnoszony jest on głównie do samego aktu wywłaszczenia. Tymczasem cel wywłaszczenia, w chwili jego dokonywania, miał charakter publiczny (realizacja budownictwa mieszkaniowego). Jeżeli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to "odzyskaniu" nieruchomości służy roszczenie o jej zwrot, a nie kwestionowanie zasadności samego aktu wywłaszczenia. I jeśli nawet roszczenie o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia ma swoje umocowanie w art. 21 ust. 2 Konstytucji, to zauważyć należy, że kwestionowane w trybie nadzoru decyzje zostały wydane przed wejściem w życie Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997 r. Natomiast dopiero "Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy" (zob. wyrok TK z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). Tak więc roszczenie o zwrot nieruchomości w 1994 r. nie miało umocowania w art. 21 ust. 2 Konstytucji, a w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ocenia przesłanki nieważności zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym obowiązującym w dniu jej wydania. Jeśli więc w chwili wydania kwestionowanych w trybie nadzoru decyzji nie został naruszony w sposób rażący art. 69 ust. 1 u.g.g. stanowiący podstawę ich wydania, co wykazano wyżej, to skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.