I SA/Wa 975/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] maja 1991 r. znak: [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wystąpiła [...] S.A. [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. znak: [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...] zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - w części dotyczącej lokalu nr [....], w budynku przy ul. [...] w [...], posadowionym na działce nr [...] (powstałej z działki nr [...]) wraz z przynależnymi temu lokalowi udziałami w części wspólnej budynku i w prawie własności do pomieszczeń i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali oraz udziałami we własności działki gruntu - została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części działki nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że na mocy decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [....] marca 1951 r. przekazano w zarząd i użytkowanie [....] nieruchomość zabudowaną położoną w [...] przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę nr [....]. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., [...] Wojewoda [....] stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 1951 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [..] listopada 2003 r. Na powyższą decyzję Państwowe Przedsiębiorstwo [....] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 594/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił przedmiotową skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 396/06 odrzucił skargę kasacyjną złożoną przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 r. Organ podał, że z akt sprawy wynika, że w dniu [....] maja 1990 r. na działce nr [...] posadowiony był budynek, który służył wykonywaniu zadań publicznych przedsiębiorstwa państwowego [....] - zadań należących do organów wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Podkreślił, iż faktem jest, że [...] nie dysponowała tytułem prawnym do gruntu, jednakże już sam budynek stanowi mienie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1, nie może być więc skomunalizowany. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Burmistrz[...], wskazując, iż [....] dysponowała prawem pochodnym do działki gruntu i budynku objętego postępowaniem na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [....] z dnia [...] marca 1951 r., którą nieruchomość przekazano w zarząd i użytkowanie [...]. Gmina [...] wskazała też, iż nie jest dopuszczalne ustanawianie odrębnej własności budynku, chyba, że przepis szczególny tak stanowi. Organ w niniejszej sprawie takiej szczególnej regulacji nie wskazał. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [....] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [....] lipca 2012 r. W uzasadnieniu wskazął, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych argumentów, które mogłyby czynić zasadnym uchylenie wcześniejszej decyzji organu z dnia [...] lipca 2012 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż koniecznym było stwierdzenie - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. w części dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ul. [....] w [...], posadowionego na działce nr [...] wraz z przynależnymi temu lokalowi udziałami w części wspólnej budynku i w prawie własności pomieszczeń i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali oraz udziałami we własności działki gruntu, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części działki nr [...] stwierdzenie jej nieważności z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do organów wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), a także ze względu na sprzedaż przez Gminą [...] aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2011 r. Rep. A Nr [..] lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym w [...] przy ul. [....], posadowionym na działce nr [...], co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego niniejszą decyzją była ponowna kontrola, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia - w określonej części - nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [..] maja 1991 r. Minister stwierdził, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] dnia [..] maja 1991 r. zaistniała - w kontrolowanej części - jedna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji - tj. rażące naruszenie prawa (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...)). W zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji słusznie zatem wykazano przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Minister wskazał, że organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Organ podkreślił, że w sprawach z zakresu komunalizacji mienia Skarbu Państwa należało zarówno zbadać, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), jak również, czy nie ma przeciwwskazań do przeprowadzenia komunalizacji, o których mowa w art. 11 ww. ustawy. Zgodnie z treścią wzmiankowanego przepisu, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Minister stwierdził wystąpienie oczywistej przesłanki wykluczającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ul.[..] w [...], posadowionego na działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) wraz z przynależnymi temu lokalowi udziałami w części wspólnej budynku i w prawie własności do pomieszczeń i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali oraz udziałami we własności działki gruntu. Podał, że aktem notarialnym z dnia [....] stycznia 2011 r. Rep. A Nr [....] Gmina [...] zbyła na rzecz osoby fizycznej prawo własności do samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...], o którym mowa powyżej. Zatem zgodzić się należy z argumentacją przedstawioną w zaskarżonej decyzji, iż zbycie nieruchomości (lokalu nr [...]) na rzecz osób trzecich po wydaniu decyzji komunalizacyjnej powoduje, iż w sprawie zaszły niewątpliwie nieodwracalne skutki prawne w odpowiedniej części. Decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [....] lutego 2012 r. nr [....] stała się przedmiotem skargi Gminy [...], reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nie przedstawienie w wydanych decyzjach argumentów prawnych wskazujących na istnienie po stronie [....] S.A. uprawnienia do zainicjowania postępowania w przedmiocie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a sporządzając uzasadnienie decyzji uchybił nadto obowiązkom wynikającym z art. 107 § kpa; 2) naruszenie przepisu art. 28 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy przez nieustalenie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej złożony został przez podmiot legitymowany ; 3) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1. pkt 1 ustawy z dnia i 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...), poprzez uznanie, że obecna działka o nr [....] w [....] stanowiła w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej mienie państwowej osoby prawnej [...]; 4) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody [....] z dnia [....] maja 1991 r., znak: [...], w części dotyczącej lokalu nr [....] w budynku przy ul. [...] w [...] została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części jest nieważna; 5) rażące naruszenie art. 11 ust. 1. pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 46 k.c., poprzez uznanie, że budynek wzniesiony na gruncie może stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności (mienia). Stawiając wymienione zarzuty pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2012 r., względnie o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja i990 r. Przepisy wprowadzające ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), stronami tego postępowania, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, mogą być tylko te podmioty, które wykażą, że legitymują się do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim tytułem prawnym, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I S.A./Wa 92/08). Pełnomocnik zarzucił, że z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika, czy Minister Administracji i Cyfryzacji w ogóle rozważał kwestie legitymacji wnioskodawcy [...] S.A., a jeżeli tak, to z jakich powodów uznał ten podmiot za uprawniony do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Za istotne w rozpatrywanej sprawie pełnomocnik uznał skutki prawne ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [....] listopada 2003 r., znak: [....] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1951 r. o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości zabudowanej w użytkowanie[...]. Stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] wywołuje skutek prawny ex tunc, to znaczy od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu następuje restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W wyniku zatem stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej aktu administracyjnego, przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała nawet w zarządzie[...]. W sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpi podmiot, nieposiadający legitymacji prawnej do uczestnictwa na prawach strony, organ nadzorczy ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. W sprawie będącej przedmiotem postępowania, sprawa została wszczęta na wniosek [...] S.A., a wnioskodawca nie legitymuje się tytułem o charakterze prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości, nie może więc skorzystać z przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego i żądać skutecznie wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1991 r. Pełnomocnik podniósł nadto, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W decyzji z [...] lipca 2012 r., której argumenty zostały podtrzymane w decyzji z [...] lutego 2013 r., Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził, że w dniu [...] maja 1990 r. [...] nie dysponowała tytułem prawnym do gruntu (działka nr [....] w[...]), jednak uznał, że już sam budynek stanowi mienie, o którym mowa w art. 11 ust. 1. pkt 1) ustawy i nie może być skomunalizowany. Zdaniem Ministra fakty te uzasadniają stwierdzenie nieważności Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., znak: [...], w części niedotyczącej lokalu. Minister Administracji i Cyfryzacji, wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie, w trybie art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., nieważności powyższych decyzji. Nie istnieje bowiem żadna inna podstawa prawna regulująca odrębną własność budynku położonego na działce nr [...] w [...]. Ze względu na fakt, że działka o nr [...] położona w [...] została prawidłowo skomunalizowana, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. nie była własnością, czy też w zarządzie [...], to nawet istnienie rzekomego prawa państwowej osoby prawnej [...] do położonego na niej budynku, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. [...] S.A., w piśmie procesowym z dnia 22 października 2013 r. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, iż posiada w niniejszej sprawie interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Uczestnik postępowania wskazał, że interes prawny wynika z tego, iż do mienia objętego decyzją komunalizacyjną Wojewody [....] z dnia [...] maja 1991 r., w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, [....] rości sobie prawo. Tym samym powinna być uznana za stronę postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Budynek znajdujący się na działce objętej decyzją komunalizacyjną służył [...] do prowadzenia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazania wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawowym zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, w którym określony podmiot żąda stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie m.in., czy wniosek złożony został przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Ustalenia organu w tym zakresie warunkują prowadzenie postępowania nieważnościowego, co do zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, w tym przypadku [...] S.A. jako wnioskodawcy. W sprawie niniejszej, Minister Administracji i Cyfryzacji przeprowadził postępowanie nieważnościowe, a zatem rozpoznał sprawę w zakresie zaistnienia przesłanki nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., bez dokonania właściwej oceny w zakresie legitymacji podmiotu wnoszącego żądanie, choć w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. jednoznacznie stwierdził, że [...] nie dysponowała tytułem prawnym do gruntu. Słuszne są zatem zarzuty skargi w tym zakresie. Minister Administracji i Cyfryzacji zauważa fakt, że decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1951 r. przekazującej w zarząd i użytkowanie [...] nieruchomość zabudowaną położoną w [...] przy ul. [...], a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Organowi wiadome jest również, co wynika z treści decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 594/04 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 396/06 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Państwowe Przedsiębiorstwo [....] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 594/04. Jednakże, organ nie wyprowadził z powyższego właściwych wniosków. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz rónież inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na gruncie poczynionych przez organ ustaleń, stwierdzić należało, że [...] S.A. nie posiada legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., co powinno było prowadzić do wydania przez organ, na podstawie art. 61a k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie wywołało bowiem skutki ex tunc, co oznacza, że decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie nie tylko wyeliminowana została z obrotu prawnego, ale, że od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych. Skoro tak, to [...] S.A. (wcześnie j[...] ) nie przysługiwały w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej i nie przysługują aktualnie do nieruchomości żadne prawa (tytuł prawnorzeczowy, prawo zarządu), które decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. mogłaby naruszać, co stanowi o braku interesu prawnego w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu, w ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), jak również przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania. Utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem wszystkich wyżej wskazanych przepisów, organ naruszył również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga przy tym, że na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Interesu prawnego podmiotu, który nie dysponuje i nie dysponował tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości, nie można wywodzić z samego istnienia roszczeń do nieruchomości, o czym jest mowa w piśmie [...] S.A. z dnia 22 października 2013 r. Okoliczność prowadzenia [...] w budynku znajdującym się na spornej nieruchomości, nie stanowi o istnieniu interesu prawnego w tej sprawie. Nadto, wskazania wymaga, że budynek trwale z gruntem związany lub część takiego budynku (nieruchomość lokalowa) stanowią odrębną nieruchomość tylko wówczas, gdy przepisy szczególne zawierają uregulowania, które przewidują odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Trafne są uwagi zawarte w skardze w tym zakresie, choć uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nastąpiło z innych, wskazanych już wyżej, przyczyn. Z uwagi na to, że organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe, brak jest podstaw do zastosowania – na tym etapie sprawy – przepisu art. 61a k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Administracji i Cyfryzacji wyda decyzję o umorzeniu postępowania nieważnościowego z uwagi na brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, w punkcie 3 wyroku, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.