I SA/Wa 978/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. N. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej B. N. kwotę [...] zł ([...]) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z [...] maja 2018 r. skarżąca B. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] ha (udział w wysokości [...] części), położonej w C. obr. "S." jest nieuzasadnione w wysokości zaoferowanej przez Starostę C. w wypowiedzeniu z [...] listopada 2017 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie z uwagi na fakt, iż objęta skargą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dotyczy bowiem orzeczenia wydanego na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w ramach postępowania aktualizacyjnego. Organ powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2894/13 wskazał, że jest to sprawa cywilna. Wyjaśnił, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości uregulowana jest w przepisach art. 77 do art. 81 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n. Jest to postępowanie szczególne. Przed aktualizacją organ powinien na piśmie wypowiedzieć użytkownikowi wieczystemu opłatę dotychczasową. Użytkownik wieczysty może (nie godząc się z zaproponowaną wysokością nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Jak wynika z art. 78 ust. 3 u.g.n. wniosek ten użytkownik wieczysty składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium po doręczeniu odpisu wniosku organowi wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy. Jeżeli tak się nie stanie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i organ mogą, zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n., wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek złożony w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. zastępuje pozew, a orzeczenie kolegium traci moc. Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652) odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się (por. poglądy i orzecznictwo przytoczone w Komentarzu Gerarda Bieńka i innych do ustawy o gospodarce nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2005 r., str. 317), że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Ta zasada jest zgodna z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego (zob. uchwała NSA z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 19/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 95; wyrok SN z 7 sierpnia 1981 r., sygn. akt IV CR 260/81, OSPiKA 1982, nr 5-6, poz. 69; uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, ONSAiWSA 2014/2/20). Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 t.j.) powoływanej dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach enumeratywnie wymienionych w tym artykule. Zaskarżonego orzeczenia nie można zaliczyć do kategorii orzeczeń wskazanych w art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego. Jak zaznaczono wyżej - sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Naczelny Sąd Administracyjny 25 listopada 2013 r. podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 12/13), w której – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – dopuścił możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, podkreślając w uzasadnieniu uchwały, że w drodze skargi na bezczynność kolegium, użytkownik wieczysty będzie mógł również zwalczać nie tylko bezczynność kolegium, polegającą na niewydawaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium, tamujących wydanie orzeczenia merytorycznego (kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, (cyt.): "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Stanowisko takie zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1189/12. Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o umorzeniu postępowania, dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości, winno skutkować jej odrzuceniem - jako niedopuszczalnej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.