I SA/Wa 980/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r. nr KOC/610/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 4 stycznia 2023 r. nr 95/SP/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Z. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 29 marca 2023 r. nr KOC/610/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr 95/SP/2023 z 4 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 25 listopada 2022 r. [...] wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką [...] 5 października 1937 r.). Decyzją z 4 stycznia 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił [...] przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...]. Decyzją z 29 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 4 stycznia 2023 r. Kolegium podniosło, że skarżący jest synem osoby niepełnosprawnej i jedyną żyjącą osobą z jej najbliższej rodziny. Kolegium uznało za wiarygodne, że od 2014 r. skarżący nie był nigdzie na stałe zatrudniony. Całokształt zebranego w postępowaniu materiału dowodowego uprawdopodabnia, że skarżący zajmował się drobnymi pracami, które nie zostały w żaden sposób udokumentowane. Ostatnia z tych prac miała miejsce w listopadzie 2022 r., a zatem w miesiącu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. W tej sytuacji Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że tytułem do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być w niniejszej sprawie niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżący nie może na swoją korzyść intepretować faktu, że w żaden sposób nie sformalizował świadczonych przez siebie usług. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, że skarżący nie był całkowicie bierny zawodowo w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że zajęcie zarobkowe, z którego skarżący rezygnuje, nie koliduje z opieką nad matką. Z wywiadu środowiskowego wynika, że jak ocenił skarżący, stan jego matki pogorszył się, przez co stwarza ona dla siebie zagrożenie, a w związku z tym wymaga większej uwagi i czujności. Zdarzyło się, że niepełnosprawna odkręciła pod garnkiem gaz bez podania płomienia. Traci też orientację we własnym domu, czego przykładem było pomylenie w nocy drzwi wejściowych z drzwiami do szafy. Nie jest również w stanie odkręcić butelki wody, a także trzeba przed nią chować lekarstwa, aby nie przyjęła dodatkowej dawki. Kolegium podniosło, że to właśnie z wymienionymi incydentami skarżący wiąże brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy. W nich zatem należy upatrywać uzasadnienia dla wniosku o przyznanie świadczenia. Kolegium wskazało, że nie przeczy, że opieka nad osobą dotkniętą demencją wymaga większej uwagi i kontroli. Jednakże, zdaniem organu, przytoczone zdarzenia nie wymagają od skarżącego poświęcenia większej ilości czasu matce, niż do tej pory (gdy godził opiekę nad matką z drobnymi naprawami). Skarżący przez cały okres opieki musi zapewnić minimum bezpieczeństwa podopiecznej w razie swojej nieobecności (np. gdy wychodzi po zakupy czy w sprawach urzędowych). Dotychczas w razie takiej potrzeby angażował do pomocy sąsiadkę. Praca dorywcza nie była związana z porą nocną. Organ podniósł, że nic nie wskazuje aby skarżący miał odrębny warsztat naprawczy, który musiał zamknąć. Tym bardziej, że skarżący zajmował się naprawami okazjonalnymi i w żaden sposób nie rejestrowanymi. Doświadczenie życiowe wskazuje, że mógł ich dokonywać we własnym domu. Kolegium podniosło, że nie podważa troski, jaką skarżący okazuje matce. Jednak jako organ administracji musi orzekać na podstawie przepisów prawa. Niezbędnym warunkiem uzyskania wnioskowanego świadczenia jest bezpośredni związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Zdaniem organu, przesłanka ta w sprawie nie została spełniona, gdyż sprawowana przez skarżącego opieka nie wyklucza uzyskiwania dochodów w sposób w jaki to wnioskodawca do tej pory czynił. Końcowo Kolegium nie podzieliło dokonanej przez organ wykładni art. 17 ust. 1b ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13, wskazanym przez sam Trybunał, jest niekonstytucyjność części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Organ pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do stosowania art. 17 ust. 1b ustawy w sposób, który różnicował prawo do świadczenia ze względu na czas powstania niepełnosprawności. Powyższe nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożył [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie odwoławczym na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący uzasadnił, że pomimo opisania przyczyn natury psychicznej, dla których jest także zmuszony sprawować opiekę nad matką (demencja starcza, zapominanie się, tracenie orientacji), organ odwoławczy bezpodstawnie stwierdził, że przytoczone zdarzenia nie wymagają od skarżącego poświęcenia większej ilości czasu matce, pomimo przyznania, że opieka nad osobą dotkniętą demencją wymaga większej uwagi i kontroli. W ocenie skarżącego, większa uwaga zawsze związana jest z koniecznością poświęcenia większej ilości czasu osobie niepełnosprawnej. Logiczne powinno być dla organu, że w wieku w jakim jest matka skarżącego, z upływem czasu osoba taka wymaga jeszcze większej pomocy, wynikającej z degradacji jej zdrowia fizycznego i psychicznego. Z każdym dniem możliwości samodzielnej egzystencji osoby starszej stają się jeszcze bardziej ograniczone. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że sprawowana przez skarżącego opieka nie wyklucza uzyskiwania dochodów w sposób jaki to do tej pory czynił. Skarżący podkreślił, że stan zdrowia i dolegliwości jego matki uniemożliwiają nie tylko samodzielne funkcjonowanie chorej, ale również znacząco ograniczają życie osób najbliższych. Zdaniem skarżącego, nie sposób deprecjonować zakresu czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącego wobec wymagającej opieki matki i twierdzić, że działania te nie wypełniają pojęcia opieki, a skarżący może podjąć pracę zarobkową. Charakter dolegliwości [...], brak przewidywalności w występowaniu i nasileniu objawów, powinny być więc przez organy rozważone w kontekście możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 29 maja 2023 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację na poparcie podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 1b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z powyższego wynika, że celem przyznania wskazanego świadczenia jest udzielenie wsparcia materialnego osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej lub jej nie podejmują aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy tym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy zasadnicze znaczenie ma zatem faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności oraz - pozostające z tą opieką w związku przyczynowym - rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niezbędne jest zatem przeprowadzenie przez organ rozpoznający wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie analiza ustalonych okoliczności przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz osoby wymagającej opieki. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że choć podstawą do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia nie może być moment powstania niepełnosprawności [...], to jednak taką przeszkodę stanowi brak związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną przez skarżącego opieką. Kolegium oceniło, że zajęcia zarobkowe, z których skarżący rezygnuje (naprawa sprzętu elektronicznego oraz drobne naprawy sprzętu domowego) nie kolidują z opieką nad niepełnosprawną matką. Zdaniem organu, wskazywane przez skarżącego incydenty z udziałem niepełnosprawnej nie wymagają od niego poświęcenia większej ilości czasu matce, niż do tej pory (gdy godził opiekę nad matką z drobnymi naprawami). Wprawdzie opieka nad osobą dotkniętą demencją wymaga większej uwagi i kontroli, to jednak skarżący przez cały czas opieki musi zapewnić minimum bezpieczeństwa matce w razie swojej nieobecności (np. gdy wychodzi po zakupy czy w sprawach urzędowych). Dotychczas w razie takiej potrzeby angażował do pomocy sąsiadkę. Praca dorywcza nie była związana z porą nocną. Organ dodał, że nic nie wskazuje, aby skarżący miał odrębny warsztat naprawczy, który musiał zamknąć, tym bardziej, że zajmował się naprawami okazjonalnymi i w żaden sposób nie rejestrowanymi. Doświadczenie życiowe potwierdza, że mógł ich dokonywać we własnym domu. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że sprawowana przez skarżącego opieka nie wyklucza uzyskiwania dochodów w sposób w jaki to do tej pory skarżący czynił. Po analizie akt sprawy Sąd uznał powyższą ocenę organu za nieprawidłową. Zdaniem Sądu, Kolegium nie dokonało właściwej oceny materiału dowodowego, czym naruszyło podstawowe zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei doprowadziło organ do błędnego wniosku, że skarżący nie spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. Sąd zwraca uwagę, że przepisy ustawy nie definiują pojęcia "sprawowania opieki". Jednakże z art. 17 ust. 1 tego aktu wynika, że musi to być opieka stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, Lex nr 2240790). Nie oznacza to jednak, że warunek "stałej" i "ciągłej" opieki należy rozumieć jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad osobą niepełnosprawną, której zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności tej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20, Lex nr 3033737 oraz wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 640/21, Lex nr 3208386). Stała opieka winna być zatem rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Należy przez to rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, opiekun ten wykazuje realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 ustawy nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 598/21, Lex nr 3206922). W wyroku z 29 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 1854/19, Lex nr 3300984) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie uznał, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać wyłącznie to, czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. Przy tym, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się wyłącznie do sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki jest osobą leżącą. Stała opieka ma bowiem miejsce także wówczas, gdy niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, na tyle ogranicza możliwości jej samodzielnego funkcjonowania, że wymaga stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego. Nie można przy tym zapominać, że w przypadku osoby niepełnosprawnej nawet najprostsze czynności dnia codziennego mogą nie tylko wymagać pomocy innej osoby, ale zajmować nieporównanie większą ilość czasu, a także wymagać większej ich częstotliwości. W związku z tym nie można utożsamiać sytuacji osoby niepełnosprawnej z sytuacją osoby zdrowej i porównywać zakresu obowiązków osoby sprawującej opiekę z obowiązkami domowymi, wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym. Należy także uwzględnić okoliczność, że ewentualne podjęcie przez osobę sprawującą opiekę zajęć zarobkowych mogłoby znacznie utrudnić lub wręcz uniemożliwić jej dyspozycyjność, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia osoby niepełnosprawnej taką opieką, jakiej wymaga. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że [...] (ur. [...] października 1937 r.) legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z [...] września 2021 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, z którego wynika, że posiada ona znaczny stopień niepełnosprawności od 3 sierpnia 2021 r., natomiast daty niepełnosprawności nie da się ustalić. Z treści tego orzeczenia i jego uzasadnienia wynika również, że zostało ono wydane na podstawie dokumentacji medycznej bez osobistego stawiennictwa, symbol choroby to 02-P (choroby psychiczne), a orzeczenie wydano na stałe, gdyż według wiedzy medycznej nie może nastąpić poprawa stanu zdrowia niepełnosprawnej. Ponadto, treść wskazanego orzeczenia potwierdza, że matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z kolei z poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego ustaleń pracownika socjalnego wynika, że niepełnosprawna ma zdiagnozowaną demencję, niewydolność oddechowo – krążeniową, zastawkę w sercu, cierpi na astmę, zwyrodnienia stawów, skoliozę, osteoporozę i nietrzymanie moczu. Jak również wyjaśniał w toku postępowania skarżący, stan zdrowia matki systematycznie się pogarsza do tego stopnia, że w 2021 r. nie mógł zostawić jej bez zaopiekowania się i przez to nie mógł podejmować już żadnych prac. Ponadto, w wywiadzie środowiskowym z 6 grudnia 2022 r. skarżący wskazał, że w ostatnim czasie matka wymaga z jego strony ciągłej uwagi i czujności z uwagi na stwarzane przez nią niebezpieczne sytuacje mogące zagrażać jej życiu lub zdrowiu. W szczególności wskazał na sytuacje odkręcenia pod garnkiem gazu bez podania płomienia, tracenie przez niepełnosprawną orientacji we własnym domu, czego przykładem było pomylenie w nocy drzwi wejściowych z drzwiami do szafy, niemożność odkręcenia przez matkę butelki wody czy konieczność chowania przed matką lekarstw aby nie przyjęła dodatkowej dawki. W ocenie Sądu, wynikający z zebranej w sprawie dokumentacji zakres koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz czynności wykonywanych przez skarżącego nie pozostawia żadnych wątpliwości, że skarżący, będący jedyną żyjącą osobą z najbliższej rodziny osoby niepełnosprawnej, sprawuje nad matką stałą opiekę. Ponadto, z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego i złożonych przez skarżącego oświadczeń wynika, że stan zdrowia [...] nie rokuje poprawy, wręcz pogarsza się (matka skarżącego cierpi na demencję), co z pewnością skutkować będzie koniecznością świadczenia opieki w coraz szerszym zakresie. Z kolei, Kolegium nie przedstawiło żadnych dowodów, które przeczyłyby tym ustaleniom. Zdaniem Sądu, stanowisko Kolegium świadczy o niezrozumieniu sytuacji w jakiej znalazł się skarżący, który opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką chorującą na przewlekłą, postępującą chorobę (demencję), posiadającą zastawkę w sercu oraz cierpiącą na niewydolność oddechowo – krążeniową, astmę, zwyrodnienia stawów, skoliozę, osteoporozę i nietrzymanie moczu. Trudno wobec takiego stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej oczekiwać od skarżącego, że pozostawi ją i podejmie zajęcia zarobkowe, które dotychczas wykonywał. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostawienie matki bez permanentnej opieki ze strony skarżącego może zagrażać jej życiu lub zdrowiu. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. st. Warszawy zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei doprowadziło organ do błędnego wniosku, że skarżący nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, co świadczy o niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie orzekające w sprawie organy uwzględnią powyższe rozważania i ocenę Sądu.