I SA/Wa 988/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z [...] stycznia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2013 r., nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz K. G. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i ul [...], ozn. dawnym nr hip. [...], wchodzącej obecnie w skład działki ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i w dacie jego wejścia w życie stanowiła własność W. S., którego następcą prawnym jest obecnie K.G. Następstwo potwierdzone zostało postanowieniami Sądu Rejonowego dla [...] z [...].09.1958 r. [...], z [...].04.1990 r. [...] oraz postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...].07.2003 r. [...]. Na podstawie art. 1 powołanego dekretu grunt tej nieruchomości stał się własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, po. 130) własnością Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. stał się on własnością Dzielnicy – Gminy [...], co zostało potwierdzone decyzjami Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r., a obecnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. – o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) stanowi własność [...]. Na działkach nr [...] i [...] posadowiony jest budynek wielorodzinny, w którym lokale mieszkalne wraz z przynależnym do nich udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu zbyte zostały na rzecz osób fizycznych. Część dawnej nieruchomości hipotecznej wchodzącej aktualnie w skład działki nr [...] zajęta jest pasem drogowym drogi publicznej –ul. [...]. Z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, W. S. złożył w dniu [...] stycznia 1948 r. wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej powyższej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku orzeczeniem z [...] lutego 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło przyznania wnioskodawcy żądanego prawa. W następstwie natomiast przeprowadzonego postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2001 r. nr [...] stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...]. W tym stanie rzeczy wniosek W. S. z 1948 r. o przyznanie w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. własności czasowej gruntu powyższej nieruchomości (obecnie użytkowania wieczystego) stanowił przedmiot ponownego rozpoznania przez Prezydenta [...]. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku, Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówił ustanowienia na rzecz K. G. prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości hip. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcie organ wskazał, że dla obszaru, na którym położona jest ww. nieruchomość nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym natomiast Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania [...], uchwalonym [...] października 2006 r. uchwałą z Rady [...]nr [...], obszar ten zaliczony został do terenów wielofunkcyjnych [...] o wskaźniku intensywności zabudowy [...],[...], kategorii wysokości [...] m. Znajduje się on przy tym w obszarze [...]. W ocenie organu, o ile w odniesieniu do części nieruchomości obejmującej zabudowane działki nr [...] i [...] możliwe byłoby korzystanie z gruntu przez następcę prawnego dawnego właściciela w sposób zgodny z aktualnym jego przeznaczeniem, to jednak ze względu na oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste osób trzecich, zaistniała nieusuwalna przeszkoda prawna, która uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Nie można bowiem prawa użytkowania wieczystego ustanowić na gruncie, na którym to prawo zostało już ustanowione. Prezydent wskazał przy tym, że nie było możliwości podziału ww. działek w celu realizacji roszczeń dekretowych, co z kolei stwierdzone zostało decyzjami Prezydenta [...] z [...] lipca przekazywana [...] r. nr [...] oraz nr [...]. Z kolei część dawnej nieruchomości wchodząca obecnie w skład działki nr [...], nie mogła zostać oddana w użytkowanie wieczyste ze względu na urządzenie na niej drogi publicznej. Od decyzji tej K. G. wniósł odwołanie zarzucając jej naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu, poprzez niewskazania (przy decyzji odmownej) na możliwość zaoferowania mu gruntu zamiennego. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2013 r., podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej obecnie drogę publiczną jak też nieruchomości oddanej już w użytkowanie wieczyste nie jest możliwe. Odnosząc się zaś do podniesionej w odwołaniu kwestii nie zaoferowania stronie prawa użytkowania wieczystego gruntu zamiennego, do czego obligować go miał art. 7 ust. 4 dekretu, Kolegium oceniło, że taki stan rzeczy oznacza, że takowych zapasów gruntów gmina nie posiada. Na powyższa decyzję K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 4 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., poprzez przyjęcie błędnego założenia, że nie zaoferowanie skarżącemu w decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego, użytkowania wieczystego gruntu o równej wartości użytkowej oznacza implicite, że gmina nie posiada zasobów gruntów, które mogłyby być na taki cel przeznaczone. Konsekwencja tej wadliwości było zdaniem strony niesłuszne uznanie przez Kolegium decyzji wydanej przez Prezydenta [...] za prawidłową, mimo że nie wskazano w niej na możliwość zaoferowania skarżącemu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości zamiennej, bądź też na braku takiej możliwości. Tymczasem obowiązek wypowiedzenia się do tej kwestii wynika, jego zdaniem także z art. 7 ust. 5 dekretu. Na wypadek, gdyby tych zarzutów Sąd nie podzielił, skarżący zarzucił organowi naruszenie ww. przepisu w ten sposób, że nie ustanawiając na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego organ administracyjny miał obowiązek przyznania odszkodowania, czego nie uczynił. Nie kwestionując stanowiska organu co do braku możliwości ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego wywodził, że nadal aktualne pozostają w stosunku do niego roszenia odszkodowawcze przewidziane dekretem, w tym roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej. Odwoływał się on mianowicie do poglądu wyrażonego w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt I CSK 235/08, wedle którego oparte na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), wygaśnięcie prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotyczą praw istniejących w chwili wejścia w życie tej ustawy. Skarżący zwracał przy tym uwagę, iż w uzasadnieniu do powyższego wyroku, Sąd Najwyższy podkreślił, że art. 7 ust. 4dekretu nie utracił mocy prawnej na skutek desuetudo, a wygaśnięcie praw wskazanych w art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie oznacza utraty mocy prawnej przez przepisy będące ich źródłem. W tej sytuacji, jego zdaniem, wydając decyzję odmowną, organ jednostki samorządu terytorialnego winien rozważyć kwestię przyznania – w miarę posiadanych zasobów gruntów - prawa użytkowania wieczystego gruntu o równej wartości użytkowej do gruntu objętego wnioskiem dekretowym. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty przywoływane przez Kolegium zasługują na akceptację. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem W. S. [...] stycznia 1948 r. o przyznanie, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279), prawa własności czasowej (aktualnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej dawnym nr hip. [...] (obejmującej aktualnie część działek ew. nr nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...]). W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego wnioskodawcy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2014 r. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy, wskazując że część tych gruntów te znajdują się już w użytkowaniu wieczystym osób trzecich (dot. dz. ew. nr [...] i [...]), a pozostała część (dz. nr [...]) mieści się w liniach rozgraniczających drogi publicznej (ul. [...]), co również wyklucza możliwość ustanowienia żądanego prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyczyny, które legły u podstaw negatywnego dla strony rozstrzygnięcia dekretowego nie są przez skarżącego kwestionowane. Nie budzą one również zastrzeżeń Sądu. Zgodzić się wszak należy ze stanowiskiem organów, że konsekwencją ustanowienia na nieruchomości dekretowej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich wraz ze sprzedażą na ich rzecz lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na tym gruncie, jest brak prawnej możliwości ustanowienia tegoż prawa po raz kolejny, tym razem na rzecz byłego właściciela bądź jego następców prawnych. Niemożliwym jest bowiem ustalenie w takich okolicznościach faktycznych i prawnych treści prawa użytkowania wieczystego, a więc zastosowanie art. 232-239 k.c. oraz art. 30 i 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi przedmiot rozstrzygnięcia podejmowanego na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż taka decyzja byłaby od dnia jej wydania trwale niewykonalna (por. wyrok WSA w Warszawie z 24.03.2010 r. I SA/Wa 2167/09 Lex nr 604816). Także posadowienie na części nieruchomości dekretowej drogi publicznej wyklucza możliwość ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Jak podkreśla się bowiem w judykaturze drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu - tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z 13.10.2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok NSA z 12.02.2009 r. I OSK 361/08 Lex nr 516045) i zgodnie z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nikt poza Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego nie może być ich właścicielem. Niedopuszczalność z kolei zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy podejmując odmowną decyzję na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., organ zobowiązany był także do zajęcia stanowiska co do możliwości przyznania dawnemu właścicielowi nieruchomości [...] gruntu zamiennego, na zasadzie ust. 4 tegoż artykułu. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek dekretowy było również rozstrzygnięcie tej kwestii. Pogląd skarżącego uznać jednak należy za błędny. Zważyć bowiem należy, że przepis ten stanowi, iż "w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie". Z przepisu tego wynika zatem, że aby stało się aktualne zagadnienie dotyczące przyznania gruntu zamiennego musi uprzednio zostać rozstrzygnięty wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przejętego przez państwo w trybie dekretu. Innymi słowy, warunkiem koniecznym przyznania gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu jest wydanie przez organ administracji ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego z przyczyn określonych w ust. 2 tego artykułu. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt I CSK 26/09 (Lex nr 527139). W niniejszej sprawie w momencie wydania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., decyzja ta była nieostateczna i niewykonalna (por. art. 130 § 1 i 2 k.p.a.), gdyż przysługiwało od niej odwołanie, a nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji w momencie jej wydania nie kształtowała zatem w sposób trwały sytuacji prawnej następcy prawnego dawnego współwłaściciela gruntu (art. 16 § 1 k.p.a.) i w związku z tym nie rodziła żadnych skutków prawnych. Wobec tego Prezydent [...] w decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu niewątpliwie nie mógł orzekać w oparciu o przepis art. 7 ust. 4 dekretu, tak samo jak – bez uprzedniego wykazania się przez stronę ostateczną decyzją administracyjną uwzględniającą wniosek, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu - nie byłoby możliwe zawarcie umowy notarialnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 ust. 3 dekretu (por. postanowienie SN z 30.11.2006 r., sygn. akt I CSK 293/06, OSNC 2007/10/156). Sama zaś sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennych, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest odrębną sprawą, a rozpoznając wniosek dekretowy organ nie może się w tej kwestii wypowiadać (por. wyrok NSA z 9.11.2011 r. sygn. akt I OSK 1874/10 ONSAiWSA 2012/5/94). Analogicznie należy podejść do kwestii odszkodowania, o którym mowa w art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu. To zaś oznacza, że - wbrew temu co sądzi skarżący - nie zajmując w tej materii żadnego stanowiska Prezydent [...] nie naruszył prawa, a tym samym sformułowane w skardze zarzuty uznać należy za chybione. Błędne natomiast i nie znajdujące oparcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego, było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego W., wedle którego brak wyrażenia w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stanowiska co do możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu zamiennego, oznacza de facto, że takowymi gruntami gmina nie dysponowała. Mając jednak na względzie to, że samo rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej in meriti (a więc odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]) jest zgodne z prawem - czego nie kwestionuje także skarżący - to wadliwość części uzasadniających powyższe rozstrzygnięcie argumentów podnoszonych przez organ nie może prowadzić do uchylenia decyzji, lecz winna być wyłącznie rozpatrywana w kategoriach nieistotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 107 § 3 k.p.a. oraz ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.