I SA/Wa 988/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Marek Maliński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 października 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. O., ur. [...] września 1949 r. SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2023, poz. 390, dalej jako ustawa). Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują tub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacz/tym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, a więc na brak związku skutkowo – przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem ww. opieki. Organ podał, że przed powstaniem niepełnosprawności u matki (w kwietniu 2019r.) skarżąca nie była aktywna zawodowo od ponad trzydziestu lat ponieważ pozwala na to sytuacja finansowa rodziny. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 16 lutego 2024 r. wynika, że niepełnosprawna matka mieszka ze skarżącą od sierpnia 2016 r. z powodu stanu zdrowia. Jak podał organ skarżąca świadczy matce pomoc w czynnościach życia codziennego: przy ubieraniu, zachowaniu higieny, przygotowaniu posiłków, dawkowaniu leków, umawianiu wizyt lekarskich,załatwianiu spraw urzędowych, doprowadzaniu do odpowiednich instytucji, a opieka ta jest konieczna, ponieważ umożliwia relatywnie normalne funkcjonowanie niepełnosprawnej. Dalej organ podał, że o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego rozstrzyga także istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z pracy (jej niepodejmowaniem) i sprawowaną opieką. Związek ten powinien być ścisły i bezpośredni, a zatem tego rodzaju, że rezygnacja z pracy lub z jej podjęcia nie nastąpiłaby, gdyby nie sprawowana opieka. Sądy wyrokujące w niniejszej sprawie podkreśliły, że brak dotychczasowej aktywności zawodowej nie może przesądzać o braku związku przyczynowego pomiędzy opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia. Jednocześnie na podstawie dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego Sądy uznały za niedostatecznie wyjaśnione powody, dla których skarżąca nie podejmuje obecnie pracy lub innego zatrudnienia (vide wyroki w sprawach SA/Wa 592/22 i I OSK 2102/22). Wskazując na powyższe SKO podało, że z wywiadu środowiskowego z 16 lutego 2024 r. nie wynika, aby bierność zawodowa skarżącej była spowodowana opieką nad niepełnosprawną matką. Pracownik socjalny ustalił, że skarżąca nie pracowała, ponieważ cyt. "sytuacja finansowa rodziny pozwala w/w na pozostawanie od wielu lat bez pracy (...)". Skarżąca przyznaje, że pozostaje na utrzymaniu męża od ok. 30 lat. Stan ten nie zmienił się z chwilą stwierdzenia niepełnosprawności u matki. Stąd organ uznał, że stwierdzenie niepełnosprawności, czy też pogorszenie stanu zdrowia matki nie oznacza, że skarżąca przestała być na utrzymaniu męża. SKO podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członka rodziny osoby niepełnosprawnej, którzy w imię poświęcenia dla najbliższej osoby rezygnują z zatrudnienia, aby świadczyć im stałą opiekę. Wskazało na treść art. 17 ust. 1 ustawy, która jednoznacznie wskazuje, że nie każde niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. To zaś prowadzi do wniosku, że istotą świadczenia opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym i chętnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Celem tego przepisu jest bowiem udzielanie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie tego zatrudnienia następuje na skutek sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Jak wskazano, intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. przepisu była więc pomoc osobom sprawującym stałą i długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji, zmuszającej je do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. W realiach ww. sprawy SKO finalnie uznało, że wieloletnia bierność zawodowa skarżącej, utrzymująca się od kilku dekad i pochodząca z wyboru, nie uzasadnia twierdzenia, że obecnie niepodjęcie zatrudnienia przez skarżącą wynika z konieczności sprawowania opieki nad matką. W świetle akt sprawy, wg SKO, nie ma żadnych podstaw do powiązania bierności zawodowej skarżącej ze sprawowaną przez nią opieką nad matką. Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być rozumiane jako dodatkowa korzyść z tytułu sprawowania opieki. Nie jest to bowiem wynagrodzenie za wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego, który ciąży na córce wobec matki. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za samo sprawowanie opieki, ale za rezygnację lub niepodejmowanie pracy zarobkowej, a więc prawo do niego mogą więc uzyskać te osoby, które poświęciły własną działalność zawodową dla niesienia stałej pomocy niepełnosprawnemu członkowi rodziny. W skardze na ww. decyzję skarżąca zarzuciła SKO naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia; - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a pogorszającym się stanem zdrowia jej matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca w oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz związanie organów w trybie art. 153 ppsa stanowiskiem prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad określonym członkiem rodziny. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości pokrewieństwo jak i niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Bezsporna wg organu pozostaje też okoliczność, że skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną matką. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie był kwestionowany i nie budzi wątpliwości; stanowisko organu w zakresie spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy sąd podziela i przyjmuje jako własne. Z treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy (zawierającego definicję określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa") wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanego unormowania wynika zatem, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby osoba ubiegająca się o nie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2729/16). Dlatego też musi istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Organ administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma więc obowiązek ustalić czy istnieje realny i rzeczywisty związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyjęcie związku przyczynowo-skutkowego jako wieloczłonowego, po myśli uchwały Sądu Najwyższego z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt III CZP 49/14 (OSNC 2015, Nr 5, poz. 60) i jej uzasadnienia oraz części powoływanych w nim orzeczeń Sądu Najwyższego, wymaga wystąpienia normalnego związku przyczynowego między kolejnymi członami następujących po sobie zdarzeń prawnych aż do ostatniego (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 14 lutego 2024 r. I OSK 196/23, LEX nr 3689606). Uwzględniając zatem, że skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę, która orzeczeniem z dnia 5 czerwca 2019 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a przy tym skarżąca świadomie i z wyboru nie wykazywała żadnej aktywności zawodowej przez kilka dekad, to zasadnie SKO przyjęło, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca do momentu gdy zaczęła opiekować się swoją niepełnosprawną matką była gdziekolwiek zatrudniona lub próbowała podjąć jakiekolwiek zatrudnienie. Przeciwnie, skarżąca jednoznacznie oświadczyła, że brak aktywności zawodowej po jej stronie podyktowany jest wyborem spowodowanym dobrą sytuacją finansową rodziny. Z akt nie wynika także aby ta sytuacja uległa zmianie i aby skarżąca miała chęć podjąć jakiekolwiek zatrudnienie a przeszkodą ku temu miałaby być opieka nad matką. Bezsprzecznie świadczy to o braku związku przyczynowo-skutkowego w myśl art. 17 ust. 1 ustawy – pomiędzy sprawowaną nad matką opieką a permanentnym i zaplanowanym brakiem aktywności zarobkowej. Sąd nie kwestionuje przy tym, że matka skarżącej wymaga stałej i długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ani też tego, że skarżąca zapewnia jej tę opiekę, jednakże okoliczność ta nie może stanowić o spełnieniu przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ani też opieka ta nie była związana z brakiem możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Zaprzestanie lub niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby decydujące się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyrok NSA z 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1239/22). Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, czego w kontrolowanej sprawie skarżąca nie wykazała (por. NSA w wyroku z dnia z dnia 14 lutego 2024 r. I OSK 196/23, LEX nr 3689606). W sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy, zatem – wbrew zarzutom skargi - nie doszło do ich naruszenia przez SKO. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny i nie budzi wątpliwości. Istotne było jedynie dokonanie oceny czy ów ustalony przez organ stan faktyczny kwalifikuje stronę skarżącą jako uprawnioną do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle ugruntowanego i przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, związek przyczynowo-skutkowy jest jednym z elementów determinujących przyznanie spornego świadczenia, a w kontrolowanej sprawie ów związek przyczynowo-skutkowy oczywiście nie zachodzi a okoliczność ta wynika nie tylko z braku dokumentacji dotyczącej ewentualnej aktywności zawodowej ale i z oświadczenia samej skarżącej. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).