I SA/Wa 991/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi A. B., U. Z., R. K., D. L. i L. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 521/14 1. wymierza Prezydentowi m. W. grzywnę w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m. W. na rzecz każdego ze skarżących: A. B., U. Z, R. K., D. L. i L. K. sumę pieniężną w wysokości po 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m. W. na rzecz skarżących A. B., U. Z., R. K., D. L. i L. K. o solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. A. B., U. Z., R. K., D. L. i L.K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 521/14. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 roku w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul [...], ozn. hip. "[...]" dz. nr [...] - w terminie sześciu miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżących wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 26 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2046/15, 30 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1344/16, 9 maja 2018 r. sygn. akt 1960/17 oraz 30 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 834/19 grzywien odpowiednio w kwotach: 1000 zł, 3000 zł, 5000 zł i 5000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2014 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie skarżący podkreślili, że termin do wykonania ww. wyroku upłynął ponad 5 lat temu. Organ natomiast nie podjął działań celowych zmierzających do rozpoznania opisanego na wstępie wniosku, a wszelkie kwestie formalne w niniejszej sprawie zostały już ustalone. Niezrozumiałym jest dalsze prowadzenie przez organ postępowania przy równoczesnym braku podjęcia jakichkolwiek czynności celem merytorycznego rozpoznania wniosku. Postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 12 kpa oraz w art. 8 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem skarżących zasadne jest nałożenie na organ grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 ppsa. Suma pieniężna stanowi bowiem dla skarżących swoiste zadośćuczynienie za stwierdzoną bezczynność organu. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 8000 zł, płatnej w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu ma charakter rażący; 3) przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej określonej na podstawie art. 154 § 6 ppsa; 4) zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie stał się własnością Skarbu Państwa. Przed Prezydentem prowadzone jest - z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli - postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.). Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt. I SAB/Wa 521/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za opisaną nieruchomość w terminie sześciu miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy piśmie z [...] lipca 2020 r. organ pozyskał z Archiwum Państwowego [...] dokumenty archiwalne dotyczące nieruchomości i jej powojennego zagospodarowania. W sprawie zlecił również wykonanie przez biegłego geodetę wykonania opracowania geodezyjnego mającego na celu wkreślenie dawnej nieruchomości w obecne działki ewidencyjne, wkreślenie części dawnej nieruchomości przeznaczonej pod przedwojenną ulicę, a także określenie obszaru powojennych inwestycji na nieruchomości. Przewidywany czas wykonania tego opracowania to [...] maja 2021 r. Organ zaznaczył, że aktywność procesowa skarżących koliduje z możliwością przedsięwzięcia czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Wskazał także, iż zgodnie z treścią art. 15 zzs. ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 poz. 374 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem Prezydenta istotnym w sprawie pozostaje również fakt, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do organu korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu [...]. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, iż wniosek skarżących jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na rozpatrzenie. Przy czym znany z urzędu jest Sądowi fakt, że Prezydent prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 521/14, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul [...], ozn. hip. "[...]" dz. nr [...] - w terminie sześciu miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu [...] kwietnia 2015 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on [...] października 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia: 26 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2046/15, 30 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1344/16, 9 maja 2018 r. sygn. akt 1960/17 oraz 30 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 834/19 grzywien odpowiednio w kwotach: 1000 zł, 3000 zł, 5000 zł i 5000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2014 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 1 grudnia 2014 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 8000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już piąta grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywnami w kwotach od 1000 zł do 5000 zł nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rozpoznania wskazanego wniosku. Wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie również nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo czterokrotnego ukarania go uprzednio grzywnami za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 5 lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia [...] stycznia 2020 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 834/19 o ukaraniu Prezydenta po raz czwarty grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2014 r. organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, mającej odzwierciedlenie w materiale dowodowym, aż do dnia [...] marca 2020 r., kiedy wystąpił do: Uniwersytetu [...], Archiwum Państwowego [...], Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] oraz Biura Organizacji Urzędu [...] Wydziału Archiwum o nadesłanie niezbędnych dokumentów i informacji. Następnie skarżący pismem z dnia [...] lipca 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2020 r., po raz piąty wezwali Prezydenta do wykonania wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 521/14 i rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Wezwanie to pozostało bez reakcji ze strony organu, bowiem od tej daty brak jest udokumentowanych w materiale dowodowym sprawy jakichkolwiek czynności organu. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 3000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.