I SA/Wa 999/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] lutego 2020 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku L. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] grudnia 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] października 1975 r. W sprawie ustalono, że Naczelnik Gminy S. decyzją z [...] października 1975 r. znak: [...] orzekł o przejęciu od L. W. na własność państwa działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi S. Dawny właściciel przejętej nieruchomości wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1975 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1995 r. odmówił wszczęcia w tej sprawie postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2004 r., sygn. akt I SA 3344/03 uchylił powyższe decyzje. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] października 1975 r., zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 393/06 uchylił powyższe decyzje wskazując na wybiórczą analizę znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, a tym samym nie dowiódł legalności przejęcia spornej nieruchomości na rzecz państwa. Rozstrzygając następnie zaistniały spór kompetencyjny, Prezes Rady Ministrów orzeczeniem z [...] czerwca 2007 r. uznał właściwość w tej sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] października 1975 r., a następnie (po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzją z [...] września 2007 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2267/07 stwierdził nieważność decyzji Ministra z [...] września 2007 r. i z [...] lipca 2007 r. oraz uchylił orzeczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] października 1975 r. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2009 r. Decyzja Ministra została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 444/09. Sąd wskazał, że brak wniosku rolnika, któremu przysługuje prawo własności, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując ponownie sprawę decyzją z [...] kwietnia 2010 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. oraz stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1975 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 877/10 oddalił skargę L. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2010 r. Wyrok ten oraz decyzje z dnia [...] kwietnia 2010 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r. zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 września 2012 r. sygn. akt I OSK 2152/11. Sąd stwierdził bowiem, że w sprawie zostały nieprawidłowo ocenione skutki prawne, które wywołała decyzja z [...] października 1975 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2013 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] października 1975 r., dotyczącej przejęcia na własność państwa działki nr [...] ha w części, w której działka ta weszła w skład działki nr [...], oraz uznał, że w pozostałym zakresie decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z [...] czerwca 2019 r. (uzupełnionym w dniu [...] października 2019 r.) dawny właściciel przejętej nieruchomości wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji znak: [...], wskazując jednak inną datę jej wydania, tj. [...] października 1975 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. odmówił wszczęcia żądanego przez wnioskodawcę postępowania. L. W. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na treść art. 61a § 1 k.p.a. wywodząc, że zachodzi przesłanka niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Wnioskodawca domagał się bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. znak: [...]. Wprawdzie przywołał on inną datę dzienną jej wydania, powołując się na kopię egzemplarza tej decyzji, w której (w miejscu daty wydania) przed nadrukowaną cyfrą [...] dopisana została odręcznie cyfra [...], jednak już proste zestawienie treści decyzji z nadrukowaną datą [...] października 1975 r. z kopią egzemplarza, na który powołuje się wnioskodawca, pozwala stwierdzić, że jest to w istocie ta sama decyzja, zaś znajdująca się na spornym egzemplarzu decyzji cyfra [...] została w okresie późniejszym dopisana. Świadczą o tym w szczególności inne odręczne zapiski znajdujące się na tej decyzji, tj. np. zapisek "dz. [...]" - znajdujący się w pierwszym akapicie pod [...]. wersem - oznacza on numer, który został nadany działce nr [...] po jej przejęciu na własność państwa (por. pismo Starostwa Powiatowego w R. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]). Naniesienie na decyzji z [...] października 1975 r. odręcznych zapisków nie może zatem skutkować uznaniem, że mamy do czynienia z inną decyzją administracyjną, tylko co najwyżej z egzemplarzem roboczym (kopią roboczą) tej decyzji. Dla oceny charakteru spornej kopii nie mniej istotne pozostaje także to, że oryginał z naniesionymi dopiskami (jak wskazuje zgromadzony materiał dowodowy) nigdzie nie został odnaleziony. Prawidłowość przedstawionych ustaleń wydaje się potwierdzać również i sam skarżący, który w swoim wcześniejszym piśmie (z dnia [...] listopada 2002 r.) wskazywał, że decyzja o przejęciu została wydana w dniu [...], a nie [...] października 1975 r. Organ wyjaśnił, że kopia decyzji nie funkcjonuje samodzielnie w obrocie prawnym, o jej bycie decyduje zawsze decyzja pierwotna. Nie rozstrzyga ona także sprawy administracyjnej, posiada jedynie charakter "odtwórczy" i cechuje ją bezwzględna tożsamość z decyzją pierwotną. Kopia decyzji z odręcznymi dopiskami nie może więc zostać uznana za inną decyzję administracyjną aniżeli decyzja z [...] października 1975 r., a tym samym nie może stać się odrębnym przedmiotem prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. postępowania. Przedmiotem tego postępowania nie może stać się również decyzja Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1975 r., ponieważ ocena tej decyzji w kontekście wad z art. 156 § 1 k.p.a. została już przeprowadzona. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2013 r. stwierdził bowiem nieważność decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] października 1975 r. w części, w której działka nr [...] weszła w skład działki nr [...], oraz uznał, że w pozostałym zakresie decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie jest zatem niedopuszczalne, ponieważ wydana w tym zakresie decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2020 r. wniósł L. W. wywodząc, że przejęcie nieruchomości nastąpiło decyzją wydaną na jego nazwisko, podczas gdy to właścicielem był jego ojciec. W tej sprawie przejęcia nieruchomości wydane były dwie decyzje: jedna z datą [...] października 1975 r., druga z datą [...] października 1975 r. Skarżący podkreślił, że decyzji tych nigdy nie otrzymał, zostały zaś odnalezione kiedy zaczął ubiegać się o zwrot parceli [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który w zdaniu pierwszym przyjmuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W doktrynie na gruncie przywołanego przepisu zauważa się, że poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy wskazać też inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. (tak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, 2021) W przypadku, kiedy organ dopuszcza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na istniejący stan res iudicata, warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2012 r., I OSK 1948/18, za: Art. 61a KPA red. Hauser 2021, wyd. 7/Stankiewicz). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że w postanowieniu Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla miasta R. z [...] marca 2004 r., sygn. akt [...], o umorzeniu śledztwa w sprawie przerobienia w nieustalonym miejscu i czasie decyzji Naczelnika Gminy w S. z października 1975 r. stwierdzono, że "bezspornym jest fakt, iż datą wydania kwestionowanej decyzji jest [...].10.1975 r. oraz że kopia decyzji zawierającej przerobienie daty znalazła się w obiegu urzędowym po jej przedłożeniu przez L. W. Jednocześnie nie uzyskano oryginału dokumentu. W aktach administracyjnych znajdowała się maszynowa kopia dokumentu oznaczona datą [...].10.1975 r." Uwzględniając powyższe, jak również przy prostym zestawieniu przedłożonej "decyzji z [...] października 1975 r.", której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, ze znajdującą się w aktach sprawy decyzją Naczelnika Gminy w S. z [...] października 1975 r., Sąd podzielił pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażony w zaskarżonym postanowieniu z [...] lutego 2020 r. o ich tożsamości. Niepodobna zatem uznać, by odnaleziona przez skarżącego i przedłożona "decyzja" opatrzona datą [...] października 1975 r. była innym względem decyzji z [...] października 1975 r. rozstrzygnięciem załatwiającym sprawę przejęcia nieruchomości na własność Państwa w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) i wobec której można wszcząć postępowanie nieważnościowe. W tej sprawie zachodzi bowiem tożsamość stosunku administracyjnego względem postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...], który decyzją z [...] lutego 2013 r. na wniosek skarżącego stwierdził nieważność decyzji z [...] października 1975 r., dotyczącej przejęcia na własność państwa działki nr [...] ha w części, w której działka ta weszła w skład działki nr [...], oraz uznał, że w pozostałym zakresie decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.