I SAB/Wa 1/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. [...] Sp. j. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] ozn. hip. jako "[...]" rej. hip. [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz D. [...] Sp. j. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. sp.j. z siedzibą w G. pismem z 21 listopada 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za udział 1/4 części nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedmiotowa nieruchomość, na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przeszła na własność gminy W., a następnie od 1950 r. stała się własnością Skarbu Państwa. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1960 r. nr [...] odmówiło byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. J. K., M. K., A. K. i D. sp.j. (następcy prawni byłej właścicielki – H. G.) wnioskiem z 1 sierpnia 2014 r., uzupełnionym pismem z 24 października 2014 r., wystąpili do Prezydenta W. o ustalenie odszkodowania za 1/4 część ww. nieruchomości. Następnie pismem z 1 października 2014 r. wnioskodawcy wystąpili do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy w terminie. Urząd W. pismem z 3 listopada 2014 r. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o nadesłanie akt własnościowych gruntu. Akta wpłynęły do organu w dniu 28 listopada 2014 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z 21 listopada 2014 r. D. sp. j. zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niewydanie decyzji przez 3,5 miesiąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...] uznał wniesione zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia z aktami sprawy. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania wykonano czynności mające na celu ustalenie stron postępowania. Wskazał, że postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...] zawieszono postępowanie w sprawie do czasu ustalenia adresu zamieszkania J. O., E. i A. małż. W. oraz Z. T. ewentualnie ustanowienie kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu. D. sp.j. pismem z 15 kwietnia 2015 r. wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia z [...] stycznia 2015 r. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania i wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 60/15 w pkt 1 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2 umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu pkt 1 wyroku Sąd wskazał, że badając prowadzone postępowanie na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, doszedł do przekonania, że choć organ nie dochował terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, to zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę datę z jakiej pochodzi wniosek wszczynający postępowanie oraz charakter sprawy, a także przebieg postępowania. Odnosząc się do wniosku z 15 kwietnia 2015 r. dotyczącego zawieszenia postępowania sądowego Sąd wskazał, że postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Prezydenta W. z [...] stycznia 2015 r. pozostaje bez wpływu na wynik postępowania sądowego wszczętego na skutek skargi na przewlekłość organu. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd wyjaśnił, iż umorzenie postępowania w części dotyczyło zobowiązania organu do załatwienia sprawy, które w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2627/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. sp.j., w pkt 1 sprostował powyższy wyrok, natomiast w pkt 2 uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu nie wystarczy jedynie wydanie jakiegokolwiek aktu lub dokonanie jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej w sprawie. Konieczne jest też stwierdzenie, że chodzi o taki akt lub czynność, co do której organ pozostawał w bezczynności. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji oparł postanowienie o umorzeniu postępowania o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Postanowienie takie niewątpliwie należałoby wydać, gdyby organ podjął decyzję w sprawie odszkodowania za nieruchomości. Tak się jednak nie stało, gdyż powodem umorzenia postępowania sądowego było postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu ustalenia adresów uczestników postępowania. Zawieszenie postępowania jest to taki stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu; sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane, a w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy nie biegną. Zatem postępowanie objęte skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania w chwili orzekania spoczywało w organie wobec jego zawieszenia. Dlatego też na skutek postanowienia o zawieszeniu zaistniał specyficzny "stan niedziałania" organu uniemożliwiający zastosowanie regulacji zawartej w art. 149 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że umknęło uwadze Sądu I instancji, że postanowienie to było w chwili orzekania nieostateczne. Co więcej, jak wynika z załączonego do skargi kasacyjnej postanowienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...], rozstrzygnięcie Prezydenta W. z [...] stycznia 2015 r. zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zawarte zatem w pkt 2 zaskarżonego wyroku orzeczenie Sądu o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie (poza stwierdzeniem przewlekłości postępowania) uznać należy za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd winien mieć na uwadze, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone i w związku z tym rozważyć, czy może ono stanowić podstawę umorzenia postępowania sądowego, czy też jego zawieszenia oraz czy brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając zatem na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2627/15 wskazać należy, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] w sytuacji, gdy postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić zatem wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r.), daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na Sąd nakłada natomiast, obok oceny, czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wnioskiem z 1 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu – 5 sierpnia 2014 r.) skarżąca wraz z innymi osobami wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie odszkodowania za udział w 1/4 części nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Pismem z 1 października 2014 r. wnioskodawcy wystąpili do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy w terminie. Organ pismem z 3 listopada 2014 r. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o nadesłanie akt własnościowych gruntu. Akta wpłynęły w dniu 28 listopada 2014 r. Następnie w dniu 4 grudnia 2014 r. organ poinformował wnioskodawców, że do rozpatrzenia złożonego wniosku o odszkodowanie niezbędne jest dostarczenie adresów pozostałych współwłaścicieli gruntu, ewentualnie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po ww. osobach. Niedostarczenie powyższych informacji w terminie 14 dni spowoduje zawieszenie postępowania w sprawie. Pismem z tej samej daty organ wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. o przesłanie kserokopii mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami aktualnych działek i wydruku informacji z ewidencji gruntów. W dniu 7 stycznia 2015 r. wnioskodawcy, w odpowiedzi na ww. wezwanie, poinformowali, że nie posiadają adresów, ani też żadnych dokumentów dotyczących byłych współwłaścicieli pozostałych 3/4 części gruntu. Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie wnioskodawców na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu W. w dniu 9 stycznia 2015 r., natomiast w dniu [...] stycznia 2015 r. Prezydent W. zawiesił postępowanie w sprawie. Wydanie powyższego postanowienia skutkowało umorzeniem przez Sąd w wyroku z 16 kwietnia 2015 r. postępowania sądowodaministracyjnego wszczętego skargą z 21 listopada 2014 r. na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W sprawie istotnym jest jednak, że po wniesieniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r., którym uchylono postanowienie Prezydenta W. z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2015 r. uchylił wyrok Sądu I instancji w części, w której umorzono postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku z 16 kwietnia 2015 r.) i w tym zakresie przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę, prawomocne uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego wywołało taki skutek, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z 1 sierpnia 2014 r. nadal jest prowadzone, natomiast organowi biegną terminy załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta W. w rozpoznaniu ww. wniosku, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., a więc zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem, że Prezydent W. do dnia dzisiejszego nie rozpoznał sprawy i nadal pozostaje w zwłoce. Bezspornym jest również to, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość wpłynął do organu w dniu 5 sierpnia 2014 r. Termin z art. 35 § 3 K.p.a. został więc znacznie przekroczony. Pomimo upływu tego terminu organ nadal nie zakończył postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, bezczynności organu nie usprawiedliwia okoliczność, że przez okres 4,5 miesiąca przedmiotowe postępowanie było zawieszone. Do czasu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z [...] stycznia 2015 r., Prezydent W. również prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, tj. w sposób nieefektywny, opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania wynikającą z art. 12 § 1 K.p.a. i zasadą zaufania obywatela do organu wyrażoną w art. 8 K.p.a. Zauważyć należy, że pierwsze czynności zmierzające do nadania biegu wnioskowi z 1 sierpnia 2014 r. organ podjął dopiero w dniu 3 listopada 2014 r. (por. wezwanie o przesłanie akt własnościowych nieruchomości), a to na skutek wniesionego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której przez ponad 3 miesiące organ I instancji pozostawał w zwłoce. Strony postępowania nie zostały również poinformowane o przyczynach tej zwłoki, nie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy. Z kolei po otrzymaniu akt własnościowych nieruchomości ostatnimi czynnościami podjętymi w sprawie były wystąpienia z 4 grudnia 2014 r. do pełnomocnika wnioskodawców o dostarczenie adresów pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego gruntu, ewentualnie dokumentów potwierdzających następstwo prawne po ww. osobach oraz do Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. o przesłanie informacji z ewidencji gruntów. Organ nie poinformował również Sądu, aby po dniu [...] czerwca 2015 r., kiedy to uchylone zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania, podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do zakończenia niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ przy rozpoznawaniu wniosku z 1 sierpnia 2014 r. uznać należało za uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi 4-miesięcznego terminu załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie (Sąd wziął pod uwagę, że akta administracyjne znajdują się w sądzie od 29 stycznia 2015 r.). W tym miejscu wskazać należy, że choć przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to jednak ta druga kwestia w niniejszej sprawie rozstrzygnięta została w pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 60/15, który wobec zaskarżenia skargą kasacyjną jedynie pkt 2 tego wyroku, w ww. zakresie uzyskał walor prawomocności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.). W zasądzonej kwocie 460 zł uwzględniono: 100 zł - wpis uiszczony od wniesionej skargi kasacyjnej, 120 zł - sporządzenie i wniesienie przez adw. [...] skargi kasacyjnej od wyroku z 16 kwietnia 2015 r.; 240 zł - udział pełnomocnika skarżącej w ponownie prowadzonym postępowaniu przed Sądem I instancji.