I SAB/Wa 125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz J. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2019 r. J. S. złożył skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...]. Powołaną decyzją Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2012 r., nr [...]. W skardze wskazano, że od wniesienia odwołania minęły ponad 4 miesiące, a organ nadal pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 30 dni, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty zadośćuczynienia w wysokości według uznania Sądu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podnosząc, że decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], rozpoznał odwołanie utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. Organ podniósł, że skarżący już 3 dni po złożeniu ponaglenia wystosował skargę na bezczynność. Skarga została złożona przedwcześnie, nie dając organowi możliwości podjęcia czynności w sprawie, a złożone ponaglenie było czynnością pozorną. Organ wskazał ponadto, że poszczególne sprawy rozstrzyga co do zasady według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1 a p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie przy tym do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W świetle powyższego, warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko organu, że skarżący nie dopełnił warunku wyczerpania przed wniesieniem skargi przysługujących mu środków zaskarżenia, nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł ponaglenie w piątek [...] lutego 2019 r., a skargę w poniedziałek [...] lutego 2019 r. Z powyższego nie można jednak wywodzić, jak czyni to organ, że nie wyczerpano środków zaskarżenia. Kontroli sądu nie jest poddane rozstrzygnięcie ponaglenia, a w świetle brzmienia tego przepisu, już samo skorzystanie przez stronę z tego środka otwiera jej drogę do sądu, bez względu na to czy środek ten został już rozpoznany w trybie administracyjnym. Tak więc złożenie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie, a skarżącemu w momencie wniesienia ponaglenia przestało przysługiwać prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego (por. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1705/16). W świetle powyższego wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest dopuszczalna ponieważ skarżący spełnił warunki wynikające z art. 52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, odwołanie J. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. wpłynęło do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju w dniu [...] listopada 2018 r. Pismem z [...] lutego 2019 r. skarżący wystąpił do organu z ponagleniem w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. W dniu [...] lutego 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wydał decyzję, nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Minister Inwestycji i Rozwoju pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji z [...] października 2018 r. Trzeba mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje art. 35 § 3 k.p.a. (jeden miesiąc) został w niniejszej sprawie przekroczony. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja została wydana po ponad trzech miesiącach od daty wpływu odwołania do Ministra ([...] listopada 2018 r.) oraz po wniesieniu skargi do Sądu. Jak już wskazano wyżej, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznał odwołanie wydając decyzję z [...] lutego 2019 r. Wydanie decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r. (punkt 2 sentencji wyroku). Oceniając natomiast charakter bezczynności Ministra, wskazać należy, że od chwili wpływu odwołania do dnia jego rozpatrzenia organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania. Nie informował także strony o przyczynach nierozpatrzenia odwołania w terminie oraz nie wskazał terminu jego rozpatrzenia. Odwołanie zostało rozpatrzone po upływie ponad trzech miesięcy od dnia wpływu do organu drugiej instancji. Brak jest przy tym okoliczności do przyjęcia, że w sprawie występowały przesłanki z art. 35 § 5 k.p.a., które usprawiedliwiałyby opieszałość Ministra. Takie postępowanie narusza również zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sąd uznał jednak, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 871/17). Sąd miał na uwadze, że postępowanie odwoławcze trwało trzy miesiące, uwzględnił stopień skomplikowania sprawy oraz to, że decyzja została wydana po niecałym miesiącu od wniesienia ponaglenia. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty zadośćuczynienia, stwierdzić należy, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącego, gdyż w świetle przepisów p.p.s.a. Sąd nie posiada takich uprawnień. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu Sąd może więc jedynie wymierzyć organowi grzywnę lub przyznać sumę pieniężną i nie ma możliwości przyznania zadośćuczynienia na rzecz skarżącego. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wydano na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a w punkcie 3 na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).