I SAB/Wa 126/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 5 sierpnia 2016 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dz. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 sierpnia 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" dz.[...], żądając zobowiązania Prezydenta [...] do wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w terminie jednego miesiąca; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że mimo, iż w dniu 5 sierpnia 2016 r. złożyła wniosek o ustalenie i przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość organ nie wydał dotychczas decyzji, naruszając tym art. 35 § 3, art. 8 i art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] poinformował, iż do zakończenia postępowania niezbędne jest ustalenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką oraz ustalenie, jakie było przeznaczenie tego terenu w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...] z [...] sierpnia 1931 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], (przesłanym do Sądu w dniu 16 maja 2017 r.), Wojewoda [...] uznał zażalenie E. K. na bezczynność Prezydenta [...] za uzasadnione, wyznaczając organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Wojewoda stwierdził, iż Prezydent [...] od dnia wpływu przedmiotowego wniosku o odszkodowanie do momentu złożenia zażalenia na bezczynność tj. przez okres ponad 2 miesięcy nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy, nie wskazał też dodatkowego terminu na zakończenie postępowania Wyrokiem z dnia 18 maja 2017r., sygn. akt I SAB/Wa 45/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku odszkodowawczego z dnia 5 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że fakt wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym wyznaczono organowi dodatkowy, trzymiesięczny termin do rozpoznania sprawy (który wygaśnie najwcześniej w dniu [...] lipca 2017 r.) uniemożliwia stwierdzenie, iż Prezydent [...] pozostawał w sprawie bezczynny. W takiej sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze dodatkowy termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia na załatwienie niniejszej sprawy, uznanie przez Sąd bezczynności Prezydenta oznaczałoby naruszenie kompetencji organu wojewódzkiego wynikającej z art. 37 § 2 k.p.a. Skoro zatem doszło do wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, to Prezydent [...] przestał pozostawać w bezczynności. E. K. od powyższego wyroku złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dniu 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku bezczynności organu, ponadto w dacie wydania zakażonego rozstrzygnięcia ([...] maja 2017r.) Prezydent [...] nie zakończył postępowania w przedmiocie przyznania odszkodowania. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał natomiast żadnych argumentów na poparcie tezy, że niewywiązanie się przez organ administracyjny z ustawowych obowiązków załatwienia sprawy w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przedłużania terminu załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi okolicznościami sprawy, co uzasadniałoby oddalenie skargi na bezczynność. NSA podkreślił, że wątpliwości co do bezczynności Prezydent [...] nie miał nawet organ wyższego stopnia uwzględniając zażalenie skarżącej wniesione w trybie art. 37 k.p.a. i wyznaczając postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Konsekwencją takiego stanu faktycznego, z którego wynika także, że w przeciągu kilkunastu miesięcy od daty wpłynięcia wniosku skarżącej o odszkodowanie, Prezydent nie zrobił nic poza wystosowaniem do strony pisma informującego z dnia 21 grudnia 2016 r., było uprawnienie Sądu pierwszej instancji do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W obecnym stanie prawnym, rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje Sąd I instancji do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd, na mocy art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 r., poz. 718, ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", związany jest wykładnią prawa dokonaną w wyroku wydanym w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku tym jednoznacznie przesądzono o wystąpieniu stanu bezczynności. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (12 § 1 k.p.a), a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Stosownie do art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a). W myśl art. 36 § 1 k.p.a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Podkreślenia wymaga, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu skarga E. K. na bezczynność Prezydenta [...] jest uzasadniona. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest bowiem, co przesądził już w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny, że Prezydent [...] w prowadzonym postępowaniu dopuścił się bezczynności. Organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku odszkodowawczego. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 8 sierpnia 2016 r. Zatem, od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem, pomimo upływu prawie 2 lat od złożenia przez skarżących opisanego wniosku, Prezydent [...] nie zakończył postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyznaczony termin trzymiesięczny dla załatwienia wniosku odszkodowawczego jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 8 sierpnia 2016 r., a dopiero pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. organ poinformował stronę o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie do jej zakończenia na dzień 31 marca 2017 r., a więc już poza ustawowo określonymi terminami. Przyjmując nawet, że niniejsza sprawa jest szczególnie skomplikowana, to powinna być zakończona wydaniem decyzji najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, albo w tym terminie należało wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. Akta sprawy wskazują wprawdzie, że Prezydent zwracał się również do Dyrektora Archiwum [...] oraz Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o nadesłanie dokumentacji dotyczącej spornej nieruchomości, jednakże działania te podjął raz w grudniu 2016 r., i to dopiero w odpowiedzi na wniesioną przez E. K. skargę do sądu administracyjnego. Po tej dacie Prezydent [...] nie wykonał jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających gromadzenia dokumentów. Jednocześnie, Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do przyznania z urzędu na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej, czy też wymierzenia organowi grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że suma pieniężna zasądzana od organu na rzecz strony skarżącej pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i środek ten powinien być stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, jednakże Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem, a także znana Sądowi z urzędu bardzo duża ilość spraw tego typu rozpatrywana przez organ zgodnie z kolejnością wpływu. Trzeba mieć na uwadze, że wniosek odszkodowawczy skarżącej z dnia 5 sierpnia 2016 r., jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na rozpatrzenie przez Prezydenta [...], składanych w sprawach tego typu, które rozpatruje Sąd. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody na skutek niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Te okoliczności świadczą też o braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny z urzędu przez Sąd. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).