I SAB/Wa 137/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. B. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r., nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz L. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 marca 2018 r. (data prezentaty) L. B. i H. W. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania ich wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. nr [...]. Powyższym orzeczeniem Minister Gospodarki Komunalnej stwierdził przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, z dniem 8 marca1958 r., nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hipotecznie nr [...] rep. hip. nr [...] Sądu Powiatowego dla [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2001 r. L. B. i H. W. złożyły do Ministerstwa Gospodarki wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. oraz decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] - o uznaniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] za mienie opuszczone. Minister Gospodarki pismem z dnia 19 września 2001 r. przekazał - według właściwości - przedmiotowy wniosek Ministrowi Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, który pismem z dnia [...] października 2001 r. przekazał go Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Organ prowadził postępowanie dowodowe występując o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. do: Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego w [...], Urzędu Miasta [...] oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego. Zawiadamiał też strony o kolejnych przewidywanych terminach rozstrzygnięcia sprawy. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]zawiesił przedmiotowe postępowanie - do czasu prawomocnego rozpatrzenia przez WSA w Łodzi skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]dotyczącej oceny legalności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...]. Zaś postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchylił swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. Organ dalej prowadził postępowanie w sprawie występując o nadesłanie różnego rodzaju informacji oraz dokonując szczegółowej analizy ksiąg wieczystych dotyczących przejętej na własność Skarbu Państwa nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ponownie zawiesił przedmiotowe postępowanie - do czasu przedłożenia dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po T. N. Podjął je postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Następnie Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie w części dotyczącej wniosku H. W. L. B. i H. W. pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (data prezentaty) wezwały organ - w trybie art. 37 kpa - do niezwłocznego załatwienia sprawy przez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. Zaś pismem z dnia [...] marca 2018 r. (data prezentaty) złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania ich wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. Zarzuciły mu naruszenie następujących przepisów: - art. 35 § 1, § 3 kpa - zgodnie z którymi, organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ zaś w niniejszej sprawie przekroczył wielokrotnie wszelkie dozwolone prawem terminy, na co wskazuje toczące się od ponad 16 lat postępowanie w sprawie, przechodzące cyklicznie od stanu przewlekłości w stan bezczynności organu, na co wskazuje stan faktyczny i jego ocena, przedstawione w uzasadnieniu; - art. 36 § 1 kpa - zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ zaś w niniejszej sprawie - w skali ponad 16 lat toczącego się postępowania - dopuścił się wielokrotnego uchybienia w sprawie. W związku z tym wniosły o: - zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w stosunkowo krótkim, miesięcznym terminie, do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. ([...]), o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], znak sprawy [...]; - stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwotę 21.683,15 zł; - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., wymierzenie Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. grzywny w wysokości 43.366,30 zł; - zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa kosztów postępowania, według norm przepisanych prawem. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania w sprawie podnosząc, że rozstrzygnął już przedmiotową sprawę decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]- odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. nr [...]. Dodał, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie- umożliwiającym dokonanie prawidłowej oceny legalności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. - było rozpatrzenie w pierwszej kolejności wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia1953 r. nr [...]. Bez ustalenia prawidłowości ww. decyzji nie możliwe było bowiem ustalenie zaistnienia jednej z przesłanek dopuszczalności nacjonalizacji w trybie art. 17 ust. 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., tj. władania nieruchomością przez państwową jednostka organizacyjna bez tytułu prawnego. Zatem dopiero po prawomocnym rozstrzygnięciu tej sprawy - co nastąpiło na skutek oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 115/17 - możliwe było merytoryczne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. Ponadto wskazał, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany ze względu na trudności w pozyskaniu akt archiwalnych dotyczących tej nacjonalizacji oraz konieczność ustalenia i zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom, w tym podmiotom, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do znacjonalizowanej nieruchomości. Stwierdził również, iż sprawy rewindykacyjne ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia, a w rozważanym przypadku - po upływie ponad 60 lat. Należy również podkreślić wielowątkowość omawianych postępowań, na którą składa się konieczność zbadania legitymacji wnioskodawców (art. 28 kpa ) oraz pozyskania akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego postępowania. Wreszcie, należy wskazać na bardzo wymagający, zarówno pod względem czasowym, jak i merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Do wydania prawidłowej decyzji niezbędne jest poza pozyskaniem materiałów archiwalnych, również ustalenie stron, a także przeanalizowanie orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Należy również wskazać, że nie każda podejmowana przez organ czynność jest widoczna dla stron postępowania. Takie czynności jak analiza akt sprawy, badanie treści ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów, poszukiwania w aktach innych spraw w celu odnalezienia dokumentacji dotyczącej przedmiotowego wywłaszczenia, są czasochłonne i nie sposób je pomijać przy rozważaniu zasadności skargi na bezczynność. Postanowieniem z dnia 18 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. w.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - powoływana dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie możliwe zatem było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Poza tym skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżące bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania ich wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. złożyły do organu - w trybie art. 37§ 1 kpa - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Co prawda zarówno ww. wezwanie oraz skarga do Sądu dotyczyły niewłaściwej osoby - Ministra Infrastruktury i Budownictwa, ale Sąd uznał je za skuteczne także wobec Ministra Inwestycji i Rozwoju. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce, jeśli w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym Sąd - badając skargę na bezczynność organu - czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1967 r. nr [...]. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro orzeczenie Ministra zostało wydane po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - ponieważ organ nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa, w tym także terminów wyznaczonych przez siebie. Poza tym nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest przez organ administracji ponad 16 lat. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty 43.366,30 zł - uznając, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną i dyscyplinującą funkcję spełni samo stwierdzenie, iż Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd wziął pod uwagę fakt zakończenia niniejszego postępowania poprzez wydanie przez organ decyzji. Sąd oddalił również skargę w zakresie przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty 21.683,15 zł - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, iż przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze - jako powód żądania przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej - wskazano uznanie przewlekle prowadzonego przez organ postępowania za rażące naruszenie prawa. Zatem z treści skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań Ministra Inwestycji i Rozwoju jako bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8