I SAB/Wa 142/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr[...]; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. (dalej jako "skarżący") pismem z 1 marca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 września 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. organ zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych M. K., zaś postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. postępowanie to podjęto. Wobec bezczynności organu skarżący pismem z 3 lipca 2017 r. wezwał organ do wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi z 10 lipca 2017 r. organ poinformował, że występujące w sprawie opóźnienie związane jest z koniecznością doręczania pism stronom zamieszkałym poza granicami kraju. Organ zwrócił się jednocześnie do pełnomocnika stron o skontaktowanie się z tymi osobami w celu ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju. Jednocześnie ponowił próbę doręczenia ww. postanowienia K. G. i P. K. Z kolei pismem z 13 grudnia 2017 r. skarżący poinformował organ, że K. G. utraciła status strony niniejszego postępowania i wskazał, kto wstąpił w jej miejsce. Mimo powyższej informacji, organ dopiero pismem z 8 lutego 2018 r. zawiadomił następcę prawnego ww. osoby o toczącym się postępowaniu. W rezultacie, od daty podjęcia postępowania do dnia wniesienia niniejszej skargi wpłynęło prawie 12 miesięcy, w którym to czasie organ nie podjął żadnych merytorycznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenie prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w toku niniejszego postępowania nie doszło do przewlekłości, bowiem postępowanie w dniu [...] stycznia 2017 r. zostało podjęte, zaś ostatnie potwierdzenie odbioru tego postanowienia wpłynęło w dniu 7 marca 2018 r. Z kolei decyzją z [...] marca 2018 r. organ rozpoznał wniosek skarżącego. Skarżący w piśmie procesowym z 27 kwietnia 2018 r. wskazał, że mimo wydania decyzji, podtrzymuje przedmiotową skargę na przewlekłość postępowania oraz wnosi o stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, czy też przewlekłości organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, bądź przewlekłości postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może bowiem zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 P.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] lipca 2001 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ ww. decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 9 września 2013 r., nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że organ sprawę już załatwił. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). powoływanej dalej jako "K.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2001 r. wpłynął do organu w dniu 12 września 2013 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu ww. wniosku organ, mimo dwukrotnego ponaglania przez stronę, pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero w dniu [...] kwietnia 2014 r., kiedy to wystąpił do Urzędu [...] o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Akta te otrzymano w dniu 19 sierpnia 2014 r., jednak kolejne pisma zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego wystosowano dopiero w dniu 11 lutego 2015 r., 27 kwietnia 2015 r. i 4 sierpnia 2015 r. Pismem z 7 października 2015 r. organ poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. postępowanie to zawiesił. Jego podjęcie miało miejsce w dniu [...] stycznia 2017 r., zaś decyzji kończąca postępowanie wydana została dopiero w dniu [...] marca 2018 r. Sekwencja wskazanych czynności organu, nawet biorąc pod uwagę okoliczność, że akta sprawy od 28 kwietnia 2015 r. do 24 sierpnia 2016 r. znajdowały się w sądzie administracyjnym z poprzednią skargą na przewlekłość postępowania, która została odrzucona, jak również fakt zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego, wskazują, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zastosował się również do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 K.p.a, gdyż nie informował stron o przyczynach nierozpoznania wniosku w terminie. Brak podejmowania przez znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 K.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu, z uwagi na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Podobnie niezasadny jest wniosek o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej stosowanie do art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Wskazać należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16 i z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze wskazano jedynie, że skarżący poniósł szkodę majątkową w związku z przewlekłością niniejszego postępowania, bowiem nierozpoznawanie wniosku uniemożliwia mu dochodzenie roszczeń, których realizacja byłaby możliwa gdyby w sprawie wydano decyzje ostateczną. Wskazać jednak należy, że niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie nadzoru i nawet jego pozytywne rozstrzygnięcie prowadziłoby jedynie do ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.