I SAB/Wa 147/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Joanna Gierak-Podsiadły Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej T. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. T. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Instytutu [...] w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej "k.p.a.") polegające na nierozpoznaniu odwołania w terminie oraz wniosła o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że akta sprawy wraz z odwołaniem wpłynęły do organu w czerwcu 2013 r., a w konsekwencji odwołanie powinno być rozpatrzone w terminie miesiąca od otrzymania odwołania, tj. w lipcu 2013 r. Jednakże, do dnia wniesienia skargi odwołanie nie zostało rozpoznane. Skarżąca poinformowała, że wyczerpała środki zaskarżenia przysługujące w postępowaniu administracyjnym, gdyż pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. wezwała Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] z wniosku R. F., R. F., I. T., A. T., Z. T., T. S., T. F., L. R., M. R. oraz R. W. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość wchodząca w skład spadku po H. R. objęta księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K. oraz stanowiącą obecnie część działki o numerze [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) położonej w B., gmina Z., powiat [...], na którą składają się dawne parcele katastralne oznaczone numerami [...], [...], pgr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie podpada pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ stwierdził, że w związku ze złożonością wniosku oraz wpływem dużej ilości podobnych spraw rozpatruje sprawy w kolejności ich wpływu. Według organu stanowi to obiektywny sposób rozpatrywania spraw podobnego rodzaju, biorąc pod uwagę ograniczone możliwości organu do zapewnienia natychmiastowej obsługi każdej z tych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej "p.p.s.a."). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Takie sformułowanie art. 52 p.p.s.a. stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia, jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Wystąpienie przez skarżącą w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r. z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Stosownie do art. 35 § 1 i § 2 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, o czym stanowi art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w powyższych przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co wynika z treści art. 36 § 2 k.p.a. W obowiązującym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Unormowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie ma charakteru akcesoryjnego wobec rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1771/13, Lex nr 1430369). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzut bezczynności organu jest zasadny. Nadto, bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie Instytutu [...] w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. zostało przekazane Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wraz z aktami sprawy w dniu 4 czerwca 2014 r. (data wpływu akt do Kancelarii Ogólnej Ministerstwa). Od tego dnia rozpoczął bieg miesięczny termin do rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt pozwala stwierdzić, że od dnia otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych, z wyjątkiem wezwania pełnomocnika strony odwołującej się do nadesłania pełnomocnictwa uprawniającego do działania przed organem odwoławczym (vide - pismo z dnia 26 czerwca 2013 r.). Pomimo upływu ustawowego terminu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, nie zawiadomił stron o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie oraz o przyczynach niezałatwienia sprawy, jak również nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że argumentacja organu dotycząca nadmiernej ilości spraw wobec posiadanych możliwości ich merytorycznego rozpoznania pozostaje bez wpływu na ustawowe zobowiązania organu. Gdyby nawet przyjąć, że zwłoka w załatwieniu sprawy miała miejsce z przyczyn niezależnych od organu, aktualny pozostaje ustanowiony w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 36 § 2 k.p.a. Tymczasem, w aktach sprawy brak jest zawiadomień stron o przyczynie zwłoki oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Niewątpliwie także obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 k.p.a., a w odniesieniu do spraw skomplikowanych – w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., pozostaje w bezpośrednim związku z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.). Oceniając sposób prowadzenia postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz uwzględniając okoliczność, iż pomimo upływu ponad roku od dnia przekazania organowi odwołania wraz z aktami sprawy do dnia orzekania przez Sąd przedmiotowe postępowanie administracyjne nie zostało zakończone, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpatrzeniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. W niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności z uwagi na długotrwałe prowadzenie postępowania, przy oczywistym naruszeniu art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).