I SAB/Wa 160/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.O. i J.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonego jako "[...]" nr rej. hip. [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz skarżących A.O. i J.K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2021 r. A. O. oraz J. K. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Prezydenta [...] (dalej jako "organ/Prezydent") w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" nr rej. hip. [...]. Skarżący zarzucili Prezydentowi naruszenie art. 7, 8, 12, 35 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Wskazali, że iż wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego (pierwotnie - wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym) został złożony w dniu [...] października 1948 roku przez prawowitych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W związku z tym niniejsza sprawa toczy się już od ponad 72 lat, co należy uznać za sytuację niedopuszczalną, łamiącą wszelkie standardy demokratycznego państwa prawa. Ponadto podnieśli, iż niniejsza sprawa została już raz rozstrzygnięta przez organ decyzją z [...] grudnia 2013 r., która została następnie uchylona z uwagi wydanie decyzji wobec osoby zmarłej. Skarżący wielokrotnie składali również pisma do organu z prośbą o przyspieszenie rozpoznania sprawy, co nie spotkało się z należytą reakcją Prezydenta. W końcu Skarżący złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, i po jego rozpatrzeniu, SKO w [...] uznało, iż sprawa jest prowadzona przewlekle i wyznaczyło organowi termin załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2019 r., którego organ także nie dotrzymał. W związku z opieszałym i przewlekłym działaniem organu Skarżący nie mogli podejmować działań remontowych w stosunku do budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wyłączenia budynku z użytkowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako "PINB"). Co więcej w związku z nieprawidłowym, w ocenie Skarżących, wykonaniem decyzji PINB w zakresie zabezpieczenia przez [...] budynku po jego wyłączeniu z użytkowania, na przełomie marca i kwietnia 2021 r. doszło do włamania do domu oraz kradzieży wszystkich wartościowych rzeczy Skarżących, a w budynku zamieszkali bezdomni. Nastąpiła również całkowita dewastacja wnętrza rodzinnego domu Skarżących. Ponadto w połowie kwietnia 2021 r. w budynku wybuchł pożar, który strawił część budynku. W tym stanie rzeczy Skarżący wskazali, że ponieśli znaczne szkody materialne, moralne oraz osobiste, co uzasadnia zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. Skarżący wnieśli zatem o: 1) zobowiązanie Prezydenta do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem; 2) stwierdzenie, że przewlekłość organu miała charakter rażący; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 4) przyznanie od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 5) zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 6) dołączenie do akt niniejszego postępowania akt postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w sprawie w której wydano decyzję z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] oraz decyzję z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] oraz poinformowanie o tym fakcie Skarżących celem wskazania kart z akt, o dołączenie których wnoszą, w celu wykazania faktu szkody materialnej, moralnej oraz osobistej Skarżących w związku z przewlekłym działaniem organu; w celu wykazania faktu zasadności przyznania od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny; w celu wykazania faktu działania przez organ z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę pismem z [...] lipca 2021 r. Prezydent opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie podnosząc w szczególności, że decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...] - odmówił A. O., J. K., J. D., J. N., A. N., M.N. i E.G., uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej hipotecznie jako "[...]" nr rej. hip. [...], wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Ponadto wyjaśnił, że w czasie trwania postępowania w przedmiotowej sprawie podjął szereg czynności mających na celu zebranie kompletnego materiału dowodowego. Organ wskazał również, że przedmiotowa sprawa ma charakter wyjątkowo skomplikowany ze względu na fakt, iż budynek położony przy ul. [...], zgodnie z art. 518 Kodeksu Napoleona prawa cywilnego zaprowadzonego w Księstwie Warszawskim w dniu 1 maja 1808 r. mocą dekretu Fryderyka Augusta, Króla Saskiego i Księcia Warszawskiego z dnia 27 stycznia 1808 r. (Dz. Pr. Ks. Warsz. t. I str. 46), stał się odrębną od gruntu nieruchomością i przedmiotem nie związanym z prawem własności gruntu. Na mocy umowy sprzedaży w dniu [...] października 1945 r. za nr Rep. [...], M. S. — dawny właściciel – niepodzielną połowę placu przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, sprzedał J. i M. małżonkom G. w częściach równych niepodzielnie, z zastrzeżeniem, że istniejące na placu zabudowania nie stanowiły jego własności, wskutek czego w skład sprzedaży powyższej nie weszły. W ocenie organu, istniały wątpliwość co do własności budynku mieszkalnego znajdującego się na przedmiotowym gruncie. Po uzyskaniu z Sądu Rejonowego [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych odpisu wykazu hipotecznego (8 tomów) nastąpiła konieczność dokładnej analizy ww. akt, co ze względu na obszerność przesłanego materiału i częściowo jego nieczytelność było procesem długotrwałym. Końcowo Prezydent stwierdził, że wnosi o oddalenie skargi. Postanowieniem z 1 lutego 2022 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy Skarżących zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji zaś wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Prezydent decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z J. i M. małżonków G. (dawnych współwłaścicieli nieruchomości [...]), odmówił A. O., J. K., J. D., J. N., A. N., M. N. i E. G., ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej hipotecznie jako "[...]" nr rej. hip. [...], wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. W okolicznościach sprawy zauważyć również należy, że Prezydent nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a., jak i nowych terminów określanych przez niego osobiście oraz dodatkowego terminu załatwienia sprawy wskazanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznającym za uzasadnione zażalenie Skarżących. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy lub obciążenie dużą ilością pracy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie przewlekłość Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. Zdaniem Sądu, niezaistniały uzasadnione powody do wymierzenia organowi grzywny, jak też przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Te dodatkowe środki mogą być bowiem stosowane szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu, na obecnym etapie postępowania obawa taka już nie zachodzi, ponieważ organ wydał decyzję w sprawie. Sąd uznał zatem, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione. W odniesieniu więc do podniesionych przez Skarżących twierdzeń o szkodzie w ich majątku z powodu przewlekłości organu należy stwierdzić, że celem postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ustalenia okoliczności zaistniałej szkody po stronie skarżącego - służy temu bowiem odrębne postępowanie cywilne. Żądanie Skarżących o przyznanie wspomnianej sumy miało jedynie charakter akcesoryjny w stosunku do głównego przedmiotu sprawy, którym była przewlekłość organu. Za zasadnością wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej powinna przemawiać przede wszystkim konieczność doprowadzenie do jak najszybszego zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ, a nie realizacja funkcji odszkodowawczej. Jak natomiast wyjaśniono powyżej w realiach niniejszej sprawy finalnie organ wydał decyzję, na mocy której odmówił przyznania Skarżącym prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...] " nr rej. hip. [...]. Tylko na marginesie należy zauważyć, że nie sposób uznać, że w takiej sytuacji Skarżący mogli ponieść szkodę związaną z przewlekłością organu, skoro finalnie nie uzyskali prawa do przedmiotowego gruntu. Z powyższych względów Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny i przyznania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Tym samym Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego zawartego w skardze, ponieważ jako przywołany na okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wykraczają poza ramy przewidziane w 106 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei, rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sadowego w kwocie 580 zł (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.