I SAB/Wa 166/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. L., D. L. i E. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku z dnia 11 grudnia 2006 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. L., D. L. i E. T. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. L., P. L. i E. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1954 r. nr [...]. Zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 3, art. 36 § 1 i 2, art. 37 § 5 Kpa. W skardze wnieśli o: 1) stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpoznania sprawy w terminie 21 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 3) zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących kwoty po [...] zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu wskazali, że przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1954 r. nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia został skierowany przez następców prawnych H. W., a sprawa była kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ostatni raz wydał wyrok 28 lipca 2016 r., na mocy którego uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2014 r., a także decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2013 r. i [...] stycznia 2013 r. Na skutek wydanego orzeczenia akta sprawy wróciły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego 11 sierpnia 2016 r. Mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz to, że organ nie podejmował żadnych czynności, 20 października 2016 r. pełnomocnik wnioskodawców sformułowała pismo, w którym zawarła szereg wniosków dowodowych tj.: 1) zwrócenie się przez SKO do Sądu Rejonowego dla [...] o nadesłanie uwierzytelnionych kopii wszystkich dokumentów księgi hipotecznej nr [...] oraz o przesłanie zupełnego odpisu z tej księgi, 2) zwrócenie się przez SKO do Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie uwierzytelnionych kopii wszystkich dokumentów zamkniętej księgi hipotecznej nr [...] oraz zwrócenie się z zapytaniem, w jakiej dacie ta księga wieczysta została zamknięta i z jakich powodów; czy przedmiotowa księga wieczysta została odłączona lub przyłączona z innej księgi wieczystej i jakiej, 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety celem określenia, czy nieruchomość, jakiej dotyczyło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. w przeszłości było własnością H. W.; kto był właścicielem tej nieruchomości na dzień wydania tego orzeczenia administracyjnego; czy wskazany tym orzeczeniu administracyjnym numer posesji [...] był tzw. numerem policyjnym, czy nie - celem określenia, czy istnieje jakikolwiek związek pomiędzy nieruchomościami ujawnionymi w księdze hipotecznej nr [...] oraz w księdze hipotecznej "[...], a jeżeli tak, to jaki - celem określenia, czy w okresie od 12 października 1954 r. do chwili obecnej zmieniła się numeracja poszczególnych posesji przy ul. [...], tj. czy możliwe jest, aby dawna posesja położona przy ul. [...] w chwili obecnej była położona przy np. [...] lub pod innym numerem; czy przedwojenny numer policyjny [...] pokrywa się z obecnym numerem [...], a jeżeli nie, to z jakim numerem obecnie się pokrywa. Skarżący nie uzyskali żadnej odpowiedzi organu w przedmiocie złożonego wniosku dowodowego. 23 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżących skierowała do SKO pismo z żądaniem wskazania terminu załatwienia sprawy, wskazania wykonanych czynności oraz wyjaśnienia przyczyn niepodjęcia żadnych czynności odnośnie pisma wnioskodawców z 20 października 2016 r. Na pismo to skarżący nie uzyskali odpowiedzi. 27 czerwca 2017 r. ustalono telefonicznie, że referent zajmujący się sprawą zamierza w połowie lipca pojechać do Archiwum Państwowego w [...] celem zbadania zamkniętej księgi hipotecznej nr [...]. Wskazano wówczas, że do nie dokonano żadnych czynności w sprawie. Nie rozpoznano także złożonego wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii geodety, a przynajmniej nie doręczono pełnomocnikowi wnioskodawców żadnego dokumentu w tym zakresie. 2 listopada 2017 r. skarżący skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie w trybie art. 37 Kpa. Ponaglenie zostało doręczone do organu 7 listopada 2017 r., lecz pomimo tego do dnia skierowania niniejszej skargi, organ nie rozpoznał ponaglenia, ani nie skierował do skarżących jakiejkolwiek korespondencji. Organ, do którego skierowane było ponaglenie nie rozpoznał go w jakimkolwiek terminie, pomimo tego, że zgodnie z art. 37 § 5 Kpa winien uczynić to w terminie 7 dni. Skarżący wskazali, że do bezczynności nie dochodzi m. in. wówczas, gdy: 1) przepis prawa nie zobowiązywał organu do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź podjęcia czynności adresowanej do strony, 2) doszło do zawieszenia postępowania; mimo to zarzut bezczynności organu jest uzasadniony, gdy organ administracji zawiesił postępowanie administracyjne pomimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, 3) nie doszło do wszczęcia postepowania w danej sprawie, 4) strona nie dopełniła niezbędnych formalności, od których dokonania jest uzależnione rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest zobowiązane z mocy prawa do wydania decyzji, lecz pomimo tego takiej decyzji nie wydano, nie określono terminu załatwienia sprawy, ani też nie dochowano terminów określonych w art. 35 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przy ponowny rozpoznaniu sprawy, obowiązane jest jedynie do ustalenia, czy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1954 r. dotyczyło dawnej nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], a której poprzednim właścicielem był H. W. Pomimo upływu ponad roku organ administracyjny nie jest w stanie ustalić powyższego. Z art. 35 § 3 Kpa wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] miało obowiązek rozpoznać sprawę w terminie 2 miesięcy, czego nie uczyniło. Trudno doszukać się w niniejszej sprawie jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających organ. W ocenie skarżących, organ wykazał się skrajnym przejawem lekceważenia ich praw, a wręcz ignorancją. Uzasadniając żądanie z pkt 3) skargi skarżący wskazali, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Taki właśnie przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, a w przypadku jej nieoddalenia, o wyznaczenie możliwie odległego terminu załatwienia sprawy. Kolegium wniosło też o oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga dotyczy postępowania, które toczy się w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Decyzją ostateczną nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] nr [...], ozn. nr hip. [...]. Istotą sprawy prowadzonej obecnie jest to, czy poprzedni właściciel nieruchomości, H. W., złożył w wyznaczonym terminie (do 16 lutego 1949 r.) wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. W orzeczeniu odmownym stwierdzono, że wniosku takiego nie było, a adresatem orzeczenia był Wydział Finansowy Terenowego Oddziału Likwidacyjnego. Jeżeli strona twierdzi, że było inaczej i wniosek został złożony, winna swoją tezę udowodnić. Organ nie znajdzie dowodu na niezłożenie wniosku; udowodnienie braku nie jest możliwe, udowodnić można tezę przeciwną, wykazać, że wniosek złożono. Skoro w aktach takiego dowodu brak, a strona twierdzi, że wniosek był, powinna to udowodnić. Skarżący domagają się od Kolegium przeprowadzenia dowodów z archiwalnych ksiąg wieczystych i archiwów państwowych, co jest skomplikowane i czasochłonne; jako następcy prawni przeddekretowego właściciela nieruchomości skarżący mogą z łatwością samodzielnie uzyskać dokumenty archiwalne, zwłaszcza działając przez ustanowionego adwokata, tym bardziej, że leży to w interesie skarżących. Podobnie też strona, której zależy na szybszym załatwieniu sprawy może przedłożyć sporządzony przez geodetę dokument, z którego wynika, której w istocie działki dotyczy postępowanie. Tymczasem niniejszej jedynym działaniem strony jest składanie wniosków i ponagleń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] załatwia sprawy dotyczące nieruchomości [...] w terminach pozaustawowych bowiem ich charakter i skala trudności są ogromne. Bezwzględne pierwszeństwo mają liczne sprawy z zakresu ustaw socjalnych. Spraw z tego zakresu - o dużej wadze społecznej w 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło ponad tysiąc, a w 2017 r. ponad dwa i pół tysiąca, co spowodowało większe obciążenie sprawozdawców i przedłużenie rozpoznawania spraw w ich referatach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje przepis art. 35 § 3 Kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczony. Poza sporem jest to, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek D. L. i P. L. z 11 grudnia 2006 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2006 r. nr [...] wydaną w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Wniosek ten SKO w [...] otrzymało 11 grudnia 2006 r. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] SKO w [...] wznowiło postępowanie w sprawie. Decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...] SKO w [...] odmówiło uchylenia kwestionowanej decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 403/08 oddalił skargę D. L. i P. L. na ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 880/09 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 957/10 uchylił decyzję SKO w [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...] oraz decyzję tego organu z [...] czerwca 2007 r. nr [...]. SKO w [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchyliło swoją decyzję z [...] września 2006 r. i stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. nr [...]. Następnie SKO w [...] decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1799/13 oddalił skargę D. L., P. L. i E. T. na ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2137/14 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, a także decyzję SKO w [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] otrzymało powyższy wyrok NSA 12 sierpnia 2016 r., a akta sprawy (1 skoroszyt i 12 teczek) 7 września 2016 r. Do momentu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie SKO w [...] nie wydało decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. Sąd uznał, że istniejąca w sprawie bezczynność SKO w [...] ma charakter rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie minęło już 1 rok i 9 miesięcy, licząc od otrzymania przez organ wyższego stopnia akt sprawy z NSA do momentu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. NSA w uzasadnieniu wyroku z 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2137/14 zawarł konkretne wytyczne dla SKO w [...]. Zgodnie ze stanowiskiem NSA organ prowadzący postępowanie wznowieniowe ma wyjaśnić jakiej nieruchomości dotyczyło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. nr [...], tj. czy nieruchomości hipotecznej nr [...] (której H. W. nie był właścicielem), czy nieruchomości hipotecznej pn. "[...]", [...] (której H. W. był właścicielem), która to nieruchomość została przeniesiona do Kw nr [...]. Wyjaśnienia wymagało więc ustalenie, czy księga hipoteczna nr [...] była tożsama z Księgą hipoteczną nr [...] i czy w związku z tym orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. nr [...] dotyczyło nieruchomości stanowiącej poprzednio własność H. W., co w konsekwencji miałoby znaczenie dla oceny, czy obecne strony postępowania miały interes prawny w zainicjowaniu postępowania nadzorczego w stosunku do tej decyzji. Tych wytycznych jak dotychczas SKO w [...] nie wykonało. Wobec tego, że sprawy dotyczące nieruchomości [...] są sprawami szczególnie skomplikowanymi Sąd uznał za właściwe zobowiązanie SKO w [...] do rozpoznania wniosku wznowieniowego w terminie 2 miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczenie organowi terminu w powyższym wymiarze jest celowe, z uwagi na stan prowadzonego w sprawie postępowania, zwłaszcza brak wykonania wytycznych NSA. Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie wniosku skarżących o przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 Ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wskazało na duże obciążenie referentów wpływającymi do organu sprawami i konieczność załatwiania w pierwszej kolejności spraw o charakterze socjalnym, których wpływ w 2017 r. znacznie się zwiększył. Bezczynność organu nie jest zatem przejawem lekceważenia skarżących, ale ma uzasadnienie w czynnikach obiektywnych, tj. znacznym zwiększeniu się w 2017 r. wpływu spraw do organu w stosunku do 2016 r. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 § 1a Ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa (pkt 3 wyroku) – w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).