I SAB/Wa 179/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Zespołu [...]sp. z o.o. w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Zespołu [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2018 r. Zespół [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej jako organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2005 r. o przyznanie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], przejętą pod drogę publiczną, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako ugn). Skarżący wskazał, że w okresie od dnia złożenia wniosku do [...] października 2010 r. organ nie podjął żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia. W okresie od [...] października 2010 r. do [...] marca 2013 r. prowadzone były rokowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn, zakończone wynikiem negatywnym. [...] kwietnia 2014 r. skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] uznał je za uzasadnione i wyznaczył organowi 4-miesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia. Pomimo tego organ nie wydał decyzji w sprawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako ppsa) oraz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 i 7 ppsa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 391/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 2000 zł, przyznał na rzecz skarżącego od organu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł oraz zasądził na jego rzecz koszty sądowe. 20 czerwca 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego. Wyrokiem z 6 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 3036/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w uzasadnieniu uchylonego wyroku brakuje jakichkolwiek ustaleń co do kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożony został w dniu [...] grudnia 2005 r. W dniu [...] października 2008 r. organ złożył do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przez skarżącego przestępstwa wyłudzenia kilkudziesięciu odszkodowań za grunty zajęte pod drogi publiczne, które w przeszłości sprzedał bądź które obecnie, ze względu na wtórny podział geodezyjny nie istnieją. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. postępowanie przygotowawcze zostało umorzone. Kolejną czynnością zmierzającą do rozstrzygnięcia sprawy jest dopiero zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2010 r. nr [...] o powołaniu komisji negocjacyjnej do przeprowadzenia rokowań w trybie art. 98 ugn. Rokowania toczyły się w okresie od [...] października 2010 r. do [...] marca 2013 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że działka nr [...] z obrębu [...] uległa podziałowi m.in. na działkę o nr [...] zaś postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. organ zawiesił na żądanie strony postępowanie administracyjne dotyczące m.in. działki o nr [...], a następnie postanowieniem z [...] marca 2014 r. odmówił podjęcia postępowania. W aktach sprawy brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu lub czynności i następnie wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania administracyjnego, a co do zasady nie jest dopuszczalne uwzględnianie okoliczności nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2099/05, LEX nr 569589). Zarazem - co szczególnie istotne w niniejszym postępowaniu - sąd zobligowany jest przyjmować, że przesłane przez organ akta sprawy są tymi, którymi organ dysponował prowadząc postępowanie i nie ma obowiązku we własnym zakresie ich kompletować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, LEX nr 453486). Wobec powyższego żądanie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art 149 § 1 pkt 1 ppsa jest bezprzedmiotowe, albowiem na gruncie obowiązujących przepisów sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania kontroli prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w ramach skargi na bezczynność, a z akt sprawy nie wynika aby postępowanie administracyjne było aktualnie w toku. Pomimo to sąd uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność w okresie poprzedzającym zawieszenie postępowania, nie miała ona jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). We wskazanym okresie, organ przez wiele miesięcy nie wykonywał żadnych czynności zmierzających bezpośrednio do rozstrzygnięcia sprawy powstrzymując się od nich - do czasu rozpoznania zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa. Sąd przyjął przy tym, że jako bezczynność organu nie może zostać zakwalifikowany okres prowadzenia negocjacji w trybie cywilnoprawnym - na podstawie art. 98 ust. 3 ugn - ani okres późniejszy, z uwagi na zawieszenie postępowania w kwietniu 2012r. Bez wątpienia można jednak przyjąć, iż przedadministracyjna procedura cywilistyczna nie powinna przekraczać zwyczajowo przyjętych ram czasowych właściwych dla prowadzenia negocjacji, tj. w realiach rozpoznawanej sprawy – maksymalnie jednego roku. Oczekiwanie na wynik postępowania prokuratorskiego w pewnym sensie usprawiedliwia bierność organu w załatwieniu sprawy, stąd pomimo stwierdzenia bezczynności – brak jej kwalifikacji jako rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, z uwagi kilkuletni okres zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wskazano, z akt sprawy nie wynika czy postępowanie zostało podjęte jak również czy nastąpił skutek z art. 98 § 2kpa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji). Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 sentencji) – wobec zawieszenia postępowania, a na podstawie art. 151 § 1 ppsa oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa. Przepis ten dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.