I SAB/Wa 191/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku W. M. z dnia [...] stycznia 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data prezentaty) W.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r.(sprostowanym pismem z dnia [...] lutego 2016 r.) W.M. wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] ul. [...] hip [...]. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2016 r. (data prezentaty) - działając na podstawie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego - wniósł zażalenie do Prezydenta [...] na jego bezczynność w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] hip [...]. Rozpoznając powyższy wniosek o odszkodowanie Prezydent [...] pismami z dnia [...] grudnia 2017 r.: - wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z prośbą o wydanie zaświadczenia o treści wpisów w księdze wieczystej dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] hip [...], - przesłał odpis ww. pisma pełnomocnikowi W.M., - przekazał do [...] Urzędu [...] w [...] zażalenie W.M. na niezałatwienie sprawy w terminie informując urząd, że dalsze czynności w przedmiotowej sprawie zostaną podjęte po otrzymaniu zaświadczenia z księgi hipotecznej nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], uznał zażalenie za uzasadnione, wyznaczając Prezydentowi [...] czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia liczony od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, iż stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda dodał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż Prezydent [...] nie podejmował czynności zmierzających do zakończenia przedmiotowego postepowania, a tym samym w dacie złożenia zażalenia na bezczynność pozostawał w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa - a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia tej sprawy. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2018 r. - zatem wyznaczony czteromiesięczny termin upłynął w dniu [...] października 2018 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data prezentaty) W.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip [...]. Wniósł w niej o: - zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik W.M. poinformowany został o stanie przedmiotowej sprawy oraz o tym, że w celu dalszego prowadzenia postępowania o odszkodowanie za w/w nieruchomość niezbędne jest wskazanie adresów pozostałych spadkobierców S.N. oraz dostarczenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem czytelnej kserokopii postanowienia o nabyciu spadku po S.N., gdyż na złożonej do akt sprawy kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem nie jest możliwe odczytanie pierwszego imienia jednego ze spadkobierców, ponieważ wiersz kończy się na dwóch pierwszych literach tego imienia tj. na literach [...] (trzecia litera pierwszego imienia została ucięta). W treści postanowienia nie jest czytelna także pierwsza litera nazwiska H. z d.N.. Na zakończenie organ dodał, iż dalsze czynności w przedmiotowej sprawie zostaną zatem podjęte po zgromadzeniu całości dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne po dawnym właścicielu w/w nieruchomości wraz z adresami wszystkich stron postępowania oraz po zwrocie akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Do dnia [...] sierpnia 2019 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem - jak wynika z akt sprawy - wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] ul. [...] hip [...], nie został dotychczas rozpoznawany, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - ponieważ Prezydent [...] nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest przez organ administracji przez ponad trzy lata i nadal nie jest zakończone. Zdaniem Sądu okres ten jest wystarczający, aby zakończyć nawet niezwykle skomplikowaną sprawę. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czteromiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną i dyscyplinującą funkcję spełni samo stwierdzenie, iż Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddalił również skargę w zakresie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając to żądanie za nieuzasadnione Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wymieniony w skardze powód żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej - długotrwała bezczynność organu - nie jest wystarczający. Z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań Prezydenta [...] jako bezczynności w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.