I SAB/Wa 239/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi J. Ż. i Z. Ż. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołań od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania Agencji [...] oraz odwołania Miasta i Gminy [...] wniesionych od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J. Ż. i Z. Ż. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. Ż. i Z. Ż. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. W skardze skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozstrzygnięcia odwołań w terminie 14 - dniowym od daty zwrotu organowi; 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w sprawie przekroczony został wielokrotnie ustawowy termin na rozpoznanie sprawy. Od czasu złożenia odwołań od decyzji organu pierwszej instancji wraz z aktami sprawy do Ministerstwa minęło 19 miesięcy. Z uwagi na zwłokę w rozpoznaniu sprawy skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie wpłynęło do Ministerstwa w dniu 15 lutego 2012 r. Pismo skarżących nie wywołało ze strony Ministerstwa żadnej reakcji. Skarżący monitoruje (telefonicznie) postępy w sprawie. Organ nie podejmuje żadnych czynności, o których skarżący byłby informowany, w szczególności nie prowadzi postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Minister nawet nie pozoruje dodatkowego postępowania. Zdaniem skarżących, nie można usprawiedliwiać zwłoki ilością wpływających spraw i brakami kadrowymi. Organy administracji zobowiązane są do takiej organizacji pracy i poziomu zatrudnienia, który pozwalałby na rozpoznanie spraw w terminie ustawowym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o odrzucenie skargi, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia [...] września 2011 r. J. Ż. i Z. Ż. wnieśli odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkovvy w [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przedmiotowa sprawa wpłynęła do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 27 września 2011 r. Pismem datowanym na 9 listopada 2012 r. J. Ż. i Z. Ż. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Następnie pismem z dnia 12 lutego 2013 r. skarżący wystosowali do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na skutek rozpoznania powyższej skargi na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 563/12 odrzucił skargę podnosząc, że skarga na bezczynność wniesiona w przedmiotowej sprawie nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. WSA skonstatował, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 lutego 2013 r. jest nieskuteczne, ponieważ zostało wysłane po wniesieniu skargi na bezczynność. Pismem datowanym na 23 kwietnia 2013 r. J. Ż. i Z. Ż. ponownie wnieśli skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wystosowali wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 12 lutego 2013 r. Tymczasem w dniu 18 grudnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przesłał akta przedmiotowej sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z wniesioną przez skarżących pismem z dnia 9 listopada 2012 r. skargą na bezczynność. Odpowiadając na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Minister poinformował skarżących, że nie dysponuje aktami sprawy, a rozpoznanie sprawy będzie możliwe po ich zwrocie z Sądu. W dniu 21 marca 2013 r. Minister otrzymał nieprawomocne postanowienie Sądu o odrzuceniu uprzednio złożonej skargi na bezczynność. Zdaniem Ministra, w opisanej sytuacji nie można twierdzić, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 lutego 2013 r. zostało prawidłowo i skutecznie (w rozumieniu art. 37 § 1 Kpa) wniesione. Organ nie tylko nie miał realnej możności załatwienia sprawy, ale też nie otrzymał prawomocnego postanowienia o odrzuceniu uprzednio wniesionej skargi. Strona postępowania administracyjnego nie może zarzucać bezczynności organowi i racjonalnie oczekiwać załatwienia sprawy wówczas, gdy, z uwagi na wcześniejszą skargę tej samej strony, sprawa znalazła się w gestii sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 lutego 2013 r. należy uznać za poprawne od strony formalnej, jednak niewłaściwe od strony materialnej (obiektywna niemożność zastosowania się organu do wezwania) i jako takie nie spełniające warunku prawidłowego wniesienia środka zaskarżenia, czego wymaga art. 52 § 1 Ppsa. Na rozprawie pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Nie można zgodzić się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że złożona w niniejszej sprawie skarga J. Ż. i Z. Ż. zawarta w piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. winna być odrzucona jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 Ppsa. Poza sporem jest to, że w dniu 15 lutego 2013 r. skarżący doręczyli Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwanie z dnia 12 lutego 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłości w załatwieniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] (k.7,8,10 i 11 akt sądowych). Nie budzi też wątpliwości, że skarga J. Ż. i Z. Ż. zawarta w piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczy nierozpatrzenia odwołań A. oraz Miasta i Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] i że została wniesiona do Sądu drogą pocztową w dniu 23 kwietnia 2013 r. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji skarga sądowa została wniesiona po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, jak tego wymaga przepis art. 52 § 1 Ppsa. Nie można zgodzić się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że dla uznania skargi za dopuszczalną znaczenie miało zapewnienie organowi realnej możliwości zastosowania się do wezwania i załatwienia sprawy. Faktem jest to, że 18 grudnia 2012 r. Minister przesłał Sądowi akta sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] i że akta administracyjne cały czas, również w dniu rozpoznawania niniejszej skargi pozostawały w dyspozycji Sądu. Okoliczności te znane są Sądowi z urzędu i wynikają z akt sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 563/12 (k.11 i 58 akt sądowych). Sąd zwraca jednak uwagę, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 Ppsa jest spełniony wówczas, gdy skarga została poprzedzona wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dla oceny dopuszczalności skargi w tym zakresie nie ma natomiast znaczenia rozpoznanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 207/12, LEX nr 1120653). Odnosząc się natomiast do eksponowanej w odpowiedzi na skargę kwestii braku dostępu Ministra do akt administracyjnych Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy miał możliwość załatwienia odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. Trzeba mieć na uwadze, że Minister był zobowiązany do przesłania Sądowi akt sprawy związanej z postępowaniem odwoławczym, ponieważ skarga J. Ż. i Z. Ż., jak i wcześniejsza skarga tychże skarżących wniesiona w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 563/12 dotyczyły bezczynności organu odwoławczego. Wobec tego Sądowi nie były potrzebne akta organu pierwszej instancji, poza decyzją organu pierwszej instancji i dalszymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. W ocenie Sądu, Minister - mając na uwadze zasadę ekonomiki postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa – winien prowadzić postępowanie odwoławcze w sprawie na podstawie akt zgromadzonych przez Wojewodę [...] i sporządzonych uwierzytelnionych kopii decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne i dokumentacji poprzedzającej wniesienie odwołań od decyzji. Sąd nie dostrzegł, aby istniała podstawa prawna zabraniająca organowi zwrócenia się do sądu administracyjnego o wypożyczenie akt administracyjnych na okres czasu umożliwiający załatwienie innej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu, nie wynika to z przepisów Ppsa, czy też przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 18 września 2003 r. regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1646 ze zm.). Organ miał jeszcze inne możliwości pozyskania wiedzy na temat okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy (pracownik organu mógł dokonać oględzin akt w Sądzie, sporządzić z nich notatki). W tej sytuacji podnoszone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi argumenty o obiektywnej niemożności zastosowania się do wezwania skarżących o usunięcie naruszenia prawa nie mogły świadczyć o istnieniu podstaw do odrzucenia skargi J. Ż. i Z. Ż. zawartej w piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że odwołania A. i Miasta i Gminy [...] wpłynęły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 27 września 2011 r. do chwili obecnej wskazane wyżej odwołania nie zostały rozpatrzone. W niniejszej sprawie doszło zatem do znacznego przekroczenia maksymalnego 1 miesięcznego ustawowego terminu na załatwienie sprawy, który wyznacza organowi odwoławczemu przepis art. 35 § 3 Kpa. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby nastąpił skutek wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 103 Kpa). Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie bezczynności Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji występującej w sprawie bezczynności świadczy kilkudziesięciokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, brak podjęcia czynności zmierzających do rozpatrzenia odwołań, ograniczenie aktywności Ministra wyłącznie do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy (siedmiokrotne) i informowania stron o niemożności załatwienia sprawy z uwagi na dużą ilość spraw tego rodzaju załatwianych według kolejności, podczas gdy sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznością zwalniającą organ od terminowego załatwiania spraw. O rażącym naruszenia prawa – przepisu art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 Kpa świadczy również to, że Minister - po przekazaniu skargi J. Ż. i Z. Ż. Sądowi w dniu 18 grudnia 2012 r. (pierwszej skargi na bezczynność zarejestrowanej pod sygn. akt I SAB/Wa 563/12) - zaprzestał jakiejkolwiek działalności w sprawie stojąc na stanowisku, że skoro akta znajdują się w dyspozycji Sądu, to są niedostępne dla organu. Minister, przesyłając zbędne Sądowi akta pierwszoinstancyjne (poza decyzją i wytworzonymi po niej dowodami), nie sporządził kopii akt sprawy, ani nie podjął próby wypożyczenia z Sądu akt administracyjnych, czy też innych czynności mających na celu dotarcie do faktów istotnych dla rozpatrzenia odwołań. Takie postępowanie Ministra należało uznać za kwalifikowaną bezczynność organu odwoławczego, zwłaszcza, że składane skargi na bezczynność nie stały na przeszkodzie w rozpatrzeniu odwołań, a wręcz przeciwnie winny zmotywować organ do działań mających na celu szybkie załatwienie sprawy. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie należało zobowiązać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołań w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wskazywany przez skarżących termin 14 dni byłby zbyt krótki, ponieważ sprawy z zakresu reformy rolnej mają charakter skomplikowany. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).