I SAB/Wa 251/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi E. C. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. E. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] października 1951 r. Wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r. został bezpośrednio złożony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. W skardze wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sprawie rozpatrzenia wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i rozpatrzenia wniosku E. C. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odrzucenie żądania A. M.; 2) zobowiązanie organu do wydania w ciągu 1 miesiąca orzeczenia w sprawie rozpatrzenia wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji i rozpatrzenia wniosku E. C. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odrzucenie żądania A. M.; 3) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. A. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] października 1951 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. E. C. zawnioskowała o odrzucenie wniosku A. M.. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. E. C. wezwała organ do zakończenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie pod rygorem złożenia skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania. Skarżąca podniosła, że organ prowadzi postępowanie z naruszeniem przepisów Kpa już od 16 miesięcy. Do dnia składania skargi do Sądu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie odniósł się do wezwania usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność reprezentanta Kolegium. W uzasadnieniu podniosło, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. A. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1951 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. E. C. wniosła o odrzucenie wniosku A. M., a następnie pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wezwała Kolegium do zakończenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Kolegium wezwało pełnomocnika A. M. m. in. do przedstawienia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych właścicielach hipotecznych nieruchomości. Do chwili obecnej pełnomocnik nie odpowiedział na powyższe wezwanie. Oznacza to, że z uwagi na brak toczącego się postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1951 r. E. C. nie jest obecnie stroną postępowania. W piśmie z dnia [...] września 2015 r. E. C. wniosła o: 1) stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności w postępowaniu z wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1951 r.; 2) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub decyzji o odmowie; 3) stwierdzenie że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sumy pieniężnej na zasadzie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r., tj. w wysokości 3.783,46 zł; 5) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1951 r. został złożony wniosek z dnia [...] grudnia 2013r. przez pełnomocnika A. M., adwokata A. H.. Wniosek wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu [...] grudnia 2013 r. Organ pismem z dnia [...] maja 2014 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni do przedłożenia aktualnego zaświadczenia z dawnej księgi hipotecznej, do wskazania adresów pozostałych właścicieli nieruchomości oraz o przedłożenie dokumentów, z których wynikałoby że A. M. jest spadkobierczynią S. K. i J. B.. Pełnomocnik nie odpowiedział na wezwanie. Skarżąca uważa, że jest stroną postępowania, ponieważ jest współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie adwokat A. H. złożył wniosek w dniu [...] grudnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wobec tego postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2013 r. Niezależnie od tego, czy wniosek został złożony przez właściwa osobę i czy jest zasadny organ ma obowiązek wniosek rozpatrzyć zgodnie z zasadami Kpa. W postępowaniu organ z naruszeniem art. 64 § 2 Kpa wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych, a te nie zostały uzupełnione, organ winien był wydać bądź to postanowienie na zasadzie art. 61a Kpa o odmowie wszczęcia postępowania lub też decyzję o odmowie wszczęcia. Organ od dnia wszczęcia postępowania i wezwania do uzupełnienia dokumentów nie uczynił niczego pozostając w bezczynności. Pozostawianie sprawy w zawieszeniu bez rozstrzygnięcia może mieć negatywne skutki np. po stronie Miasta [...] lub mieszkańców nieruchomości, z uwagi na np. zakaz zbywania nieruchomości, co do których toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mając na uwadze powyższe skarżąca wskazała, że uprawniona jest ocena postępowania organu jako dokonanego z rażącym naruszeniem prawa. Dla pewności obrotu, jak i dla pogłębiania zaufania organów administracyjnych u obywateli, jak również, z uwagi na konieczność przestrzegania prawa, organ nie powinien w żadnym razie pozostawać w bezczynności. Skoro organ już w chwili badania wniosku dostrzegł, że A. M. nie jest spadkobierczynią byłej właścicielki nieruchomości, to nie pozostawało nic innego, jak tylko odmówić wszczęcia postępowania z tej przyczyny. Tym samym postępowanie zainicjowane wnioskiem nie toczyłoby się. Skarżąca wniosła o przyznanie jej od organu kwoty opisanej w petitum, z uwagi na to, że bezczynność organu spowodowała konieczność wielokrotnego działania w sprawie również w interesie społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd zakwalifikował niniejszą skargę jako skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., ponieważ skarżąca zarzuca organowi nadzoru brak działania w sprawie nadzorczej, tj. brak wydania w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w trybie art. 61a Kpa lub decyzji negatywnie załatwiającej wniosek nieważnościowy. Po drugie, Sąd stwierdził, że E. C. nie ma obecnie interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność organu, o którym mowa w przepisie art. 50 Ppsa. Uszło uwadze skarżącej, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 Kpa). Przy czym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 Kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organom administracji publicznej. Wszczęcie tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki warunkujące jego dopuszczalność (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 349/00; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2128/02). Skarżąca pomija to, że postępowanie nieważnościowe jest dwufazowe. W pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli dojdzie do przekonania, że są przesłanki do wszczęcia postępowania na wniosek strony, wówczas zawiadamia wszystkie podmioty będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania nieważnościowego, co wynika z przepisu art. 61 § 4 Kpa. Jeżeli natomiast organ dojdzie do wniosku, że brak podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego, wówczas wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a Kpa. Istotne jest również to, że w fazie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek tylko wnioskodawca domagający się wszczęcia postępowania nadzorczego jest stroną tegoż postępowania. Interes prawny innych podmiotów aktualizuje się dopiero w momencie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego na żądanie strony – wnioskodawcy. Wówczas to wszystkie osoby będące stronami w sprawie mają interes prawny w kwestionowaniu postanowień wydanych w toku prowadzonego postępowania (art. 123 § 1 Kpa), decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe, co do istoty (np. stwierdzającej nieważność decyzji lub odmawiającej stwierdzenia jej nieważności – art. 158 § 1 Kpa) lub decyzji w inny sposób kończącej postępowanie w sprawie (np. umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe – art. 105 § 1 Kpa). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie podjęło decyzji odnośnie dopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] października 1951 r. Akta sprawy nie potwierdzają, aby organ nadzoru wydał w sprawie postanowienie w trybie art. 61a Kpa, czy też uznał, że dopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek A. M. i w związku z tym zawiadomił o wszczęciu postępowania nieważnościowego pozostałe strony postępowania. Obecnie organ jest w fazie wyjaśniania istnienia po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego do bycia stroną postępowania, a więc i tego, czy wniosek tej osoby skutecznie zainicjował postępowanie nieważnościowe (art. 157 § 2 w zw. z art. 28 Kpa). Potwierdza to zwłaszcza pismo SKO w W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], gdzie organ wzywa pełnomocnika A. M. do przedłożenia dokumentacji własnościowej i spadkowej, lecz jednocześnie stwierdza, że przedłożone dotychczas dokumenty nie są wystarczające do skutecznego wszczęcia postępowania. Skoro tak, to na obecnym etapie procedowania SKO w W. tylko wnioskodawczyni A. M. może domagać się ochrony sądowej poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu nadzoru w przedmiocie rozpoznania jej żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Nawet gdyby – czego domaga się skarżąca – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w sprawie postanowienie, o którym mowa w przepisie art. 61a Kpa (odmawiające A. M. wszczęcia postępowania nieważnościowego), to i tak stroną tego postępowania byłaby jedynie wnioskodawczyni A. M., a nie E. C. – właścicielka lokalu mieszkalnego, położonego w budynku znajdującym się na dawnej nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. 6371 (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 661/09; postanowienie NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OZ 719/14). Odnosząc się do treści skargi trzeba wskazać, że pismo E. C. z dnia [...] sierpnia 2014 r., gdzie skarżąca domaga się odrzucenia wniosku nieważnościowego nie jest wnioskiem zawierającym żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jest to podanie zawierające stanowisko E. C. odnośnie niezasadności wniosku A. M., w szczególności braku po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] października 1951 r. Wobec tego Sąd potraktował skargę E. C. jako skargę na bezczynność SKO w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. M. z dnia [...] grudnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] października 1951 r. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 Ppsa orzekł, jak w sentencji.