I SAB/Wa 258/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2017 r. [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej jako organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2005 r. o przyznanie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], przejętą pod drogę publiczną, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako ugn). Skarżący wskazał, że w okresie od dnia złożenia wniosku do [...] października 2010 r. organ nie podjął żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia. W okresie od [...] października 2010 r. do [...] marca 2013 r. prowadzone były rokowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn, zakończone wynikiem negatywnym. [...] kwietnia 2014 r. skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] września 2014 r. Wojewoda [...] uznał je za uzasadnione i wyznaczył organowi 4-miesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia. Pomimo tego organ nie wydał decyzji w sprawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako ppsa) oraz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 i 7 ppsa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 412/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 2000 zł, przyznał na rzecz skarżącego od organu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł oraz zasądził na jego rzecz koszty sądowe. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z 31 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3618/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA IV SAB/Wa 412/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w uzasadnieniu ww. wyroku brakuje jakichkolwiek ustaleń co do kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożony został w dniu [...] grudnia 2005 r. W dniu [...] listopada 2007 r. sporządzony został operat szacunkowy. W dniu [...] października 2008 r. organ złożył do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przez skarżącego przestępstwa wyłudzenia kilkudziesięciu odszkodowań za grunty zajęte pod drogi publiczne, które w przeszłości sprzedał bądź które obecnie, ze względu na wtórny podział geodezyjny nie istnieją. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. postępowanie przygotowawcze zostało umorzone. Kolejną czynnością zmierzającą do rozstrzygnięcia sprawy było zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2010 r. nr [...] o powołaniu komisji negocjacyjnej do przeprowadzenia rokowań w trybie art. 98 ugn. Rokowania toczyły się w okresie od [...] października 2010 r. do [...] marca 2013 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. organ zawiesił na żądanie strony skarżącej postępowanie administracyjne dotyczące m.in. działki [...] z obrębu [...] a następnie postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. odmówił podjęcia postępowania. W aktach sprawy brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o dalszych jego losach. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu lub czynności i następnie wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania administracyjnego, a co do zasady nie jest dopuszczalne uwzględnianie okoliczności nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2099/05, LEX nr 569589). Zarazem - co szczególnie istotne w niniejszym postępowaniu - sąd zobligowany jest przyjmować, że przesłane przez organ akta sprawy są tymi, którymi organ dysponował prowadząc postępowanie i nie ma obowiązku we własnym zakresie ich kompletować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, LEX nr 453486). Wobec powyższego żądanie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art 149 § 1 pkt 1 ppsa jest bezprzedmiotowe, albowiem na gruncie obowiązujących przepisów sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania kontroli prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w ramach skargi na bezczynność. Postanowienie z 2012 r. o zwieszeniu postępowania administracyjnego skutkowało zatem umorzeniem postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Pomimo to sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie zaistniała bezczynność, nie miała ona jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Miało to miejsce w okresie poprzedzającym zawieszenie postępowania. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). We wskazanym okresie, poza sporządzeniem operatu szacunkowego (już w 2007r.) organ przez wiele miesięcy nie wykonywał czynności zmierzających bezpośrednio do rozstrzygnięcia sprawy. Jak się wydaje oczekiwał na wynik zainicjowanego przez siebie postępowania prokuratorskiego. Jako bezczynność organu nie może przy tym zostać zakwalifikowany okres prowadzenia negocjacji w trybie cywilnoprawnym - na podstawie art. 98 ust. 3 ugn (przy czym nie powinien on być dłuższy niż parę miesięcy a maksymalnie rok); - ani też okres późniejszy, z uwagi na zawieszenie postępowania w 2012 r. Innymi słowy w ocenie Sądu w sprawie do 2012r. mamy do czynienia z bezczynnością organu ale bez kwalifikacji jej jako rażącego naruszenia prawa. Sporządzenie operatu szacunkowego wyklucza rażącą bezczynność organu, w sprawie występują też przedłużające się negocjacje i zawiadomienie do Prokuratury. Okoliczności te w pewnym sensie usprawiedliwiają ówczesną zwłokę organu w rozstrzygnięciu sprawy. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, z uwagi kilkuletni okres zawieszenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji). Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 sentencji), oraz na podstawie art. 151 § 1 ppsa oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.