I SAB/Wa 26/19

Sygn. akt I SAB/Wa 26/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie przekazania odwołania 1) zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do przesłania odwołania M. K. z [...] kwietnia 2018 r. wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. M.K. pismem z [...] grudnia 2018 r. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. polegającą na nieprzekazaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jej odwołania z [...] kwietnia 2018 r. od decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z [...] marca 2018 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] do przekazania odwołania organowi drugiej instancji w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że [...] marca 2018 r. złożyła w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Z. (powoływanym dalej jako "PCPR") wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "PFRON") w ramach likwidacji barier architektonicznych występujących w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Pismem z [...] marca 2018 r. PCPR wskazało, że dofinansowanie ze środków PEFRON nie może zostać udzielone, gdyż skarżąca nie posiada łazienki. Skarżąca podniosła, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych odmowa przyznania środków z PFRON powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, otrzymane przez nią pismo PCPR z [...] marca 2018 r. stanowi decyzję administracyjną pomimo, że nie posiada wszystkich elementów składowych decyzji administracyjnej, np. nie zawierało pouczenia o ewentualnym odwołaniu. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżąca odwołała się od powyższej decyzji, jednakże PCPR nieprawidłowo rozpatrzyło odwołanie w ramach swojej wewnętrznej struktury, podtrzymując rozstrzygnięcie wskazane w piśmie z [...] marca 2018 r. Zdaniem skarżącej, odwołanie powinno zostać przekazane organowi drugiej instancji, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Pismem z [...] listopada 2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie na nie przekazanie odwołania wraz z aktami organowi drugiej instancji. W odpowiedzi na ponaglenie PCPR pismem z [...] listopada 2018 r. poinformowało skarżącą, że w sprawach dotyczących dofinansowania ze środków PFRON nie stosuje się przepisów kpa, a ponadto, że przepisy zarówno ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511, tj.), jak i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON (Dz. U. z 2015 r, poz. 926, tj.) nie przewidują przyznawania dofinansowania ze środków PFRON na podstawie decyzji administracyjnej. Z powyższych względów nie przekazano odwołania wraz z aktami sprawy do SKO. Skarżąca podkreśliła, że PCPR nie przekazując odwołania do SKO odebrało jej możliwość rozstrzygnięcia sprawy w drodze administracyjnej przez organ drugiej instancji. Nieprzekazanie odwołania przez tak długi okres czasu świadczy natomiast o bezczynności organu I instancji. W odpowiedzi na skargę PCPR w [...] wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że zastosowany w przedmiotowej sprawie tryb postępowania był prawidłowy i terminowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami. Wskazało na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie formy prawnej odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, natomiast podzieliło w tym zakresie argumentację przedstawioną w wyroku WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/18. PCPR wskazało, że czynności organu w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON realizowane są w oparciu o rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON. Natomiast tryb udzielania wnioskodawcom odpowiedzi o sposobie rozstrzygnięcia wniosku wskazany został w § 12 ust. 3b rozporządzenia. Przepis ten jest jednoznaczny i na tyle precyzyjny, że nie może być mowy o wyinterpretowaniu z treści przepisów stanowiska, jakoby odmowa przyznania dofinansowania powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 tj., powoływanej dalej jako "P.p.s.a"), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności organu, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 1 a P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier architektonicznych występujących w miejscu zamieszkania. Żądanie skarżącej (nie przesadzając na obecnym etapie o jego zasadności) wynika z przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 35a ust.1 pkt. 7 lit. d) do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy wydane zostało rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Jak wynika z treści rozporządzenia oraz jego nazwy są to zadania powiatu. Zgodnie z § 2 pkt. 4 ze środków Funduszu mogą być dofinansowane likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. O dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem mogą ubiegać się na likwidację barier architektonicznych - osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują (§ 6 pkt 1). Stosownie do § 10 ust. 1 pkt 1 dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwego w przypadku osoby niepełnosprawnej dla miejsca zamieszkania. Z kolei stosownie do § 14 ust. 1 rozporządzenia podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym. Zgodnie z przeważającym obecnie orzecznictwem odmowa dofinansowania ze środków PFRON powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12; wyroki: NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1614/ 17; z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2835/17; WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1009/16; WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 378/18; WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 414/19). W wyżej powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, lecz nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się, tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej jest uzasadnione również w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). W sytuacji, gdyby rozstrzygnięcie administracji było podejmowane poza jakąkolwiek procedurą, możliwość skontrolowania legalności takiego rozstrzygnięcia byłaby iluzoryczna. Sąd rozpoznający sprawę całkowicie podziela stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze treść przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997 r. oraz powołane powyżej przepisy rozporządzenia, w realiach niniejszej sprawy, organem właściwym do wydania decyzji odmawiającej skarżącej dofinansowania na wskazany cel jest Starosta [...]. Zgodnie z § 10 wyżej wskazanego rozporządzenia wnioski o dofinansowanie zadań ze środków Funduszu składa się na piśmie do powiatowego centrum pomocy rodzinie. Powiatowe centrum pomocy rodzinie jest jednostką organizacyjną powiatu. Jak wynika ze statutu PCPR w Z. (załącznik do uchwały nr XXIII Rady Powiatu z [...] grudnia 2012 r.) działa ono w szczególności na podstawie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (§ 1 pkt 4). Realizuje ono zadania powiatu wynikające z przepisów powyższej ustawy ( § 7 pkt 3). Natomiast do zakresu czynności dyrektora PCPR należy wydawanie na podstawie upoważnienia starosty decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej ( § 12 ust.1 pkt 9). W ocenie skarżącej pismo z [...] marca 2018 r., które jak z niego wynika opatrzone zostało podpisem p.o dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. A.K. stanowi decyzję, od której skarżąca się odwołała. Mając na uwadze decyzyjną formę rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy dofinansowania ze środków PFRON, Starosta [...], z którego upoważnienia może działać dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], obowiązany był do przesłania odwołania do organu II instancji, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Organ I instancji nie jest bowiem uprawniony do oceny odwołania, ani oceny, czy odwołanie zostało złożone od decyzji bądź od pisma, gdyż te kompetencje przysługują organowi odwoławczemu. Organ odwoławczy może wydać decyzję na podstawie art. 138 kpa albo postanowienie na podstawie art. 134 kpa. W przedmiotowej sprawie to organ II instancji jest uprawniony do oceny, czy pismo z [...] marca 2018 r. jest decyzją administracyjną. Przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności w przedmiocie nie przekazania odwołania skarżącej z [...] kwietnia 2018 r. do SKO. W sprawie ma więc zastosowanie przepis dotyczący przekazywania odwołania, tj. art. 133 kpa. Przekazanie odwołania jest czynnością materialnotechniczną. Zważyć należy, że celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest zwalczanie braku działania (zaniechania) polegającego na niezałatwianiu sprawy administracyjnej. Przedmiotem skargi na bezczynność może być również nie przekazanie wniesionego odwołania organowi odwoławczemu przez organ I instancji. Dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością w zakresie przekazania odwołania istotne jest brzmienie przepisu art. 133 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Jak bezspornie wynika z akt administracyjnych do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd organ nie przesłał odwołania skarżącej z [...] kwietnia 2018 r. wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] Z tego względu Sąd zobowiązał Starostę [...] do przesłania odwołania skarżącej z [...] kwietnia 2018 r. wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Nieprzekazanie odwołania przez ponad rok od daty jego wpływu do organu rażąco narusza art. 133 kpa. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z przyczyn wyżej omówionych uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności, która rażąco narusza prawo. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.