I SAB/Wa 261/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej A. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. S. w dniu 18 marca 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w związku z jej odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1954 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania w terminie siedmiu dni od doręczenia wyroku, zasądzenie kosztów postępowania oraz wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. odwołanie powinno być rozpatrzone w ciągu jednego miesiąca. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. poinformował pełnomocnika skarżącej, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 28 lutego 2014 r. Termin ten nie został dotrzymany, a kolejnymi pismami Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jeszcze sześciokrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy (w sumie siedem razy). Ostatni termin załatwienia sprawy został wyznaczony na dzień 30 czerwca 2015 r. We wszystkich przypadkach przesunięcie terminu zostało uzasadnione dużą ilością spraw i koniecznością rozpatrzenia ich według kolejności wpływu. Skarżąca uważa, że organ powinien zorganizować pracę urzędu tak, żeby możliwe było załatwienie sprawy w kodeksowym terminie, a podanych przyczyn nie można uznać za niezależne od organu. Dlatego postępowanie Ministra uważa za nadużycie uprawnień z art. 36 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, złożonym w dniu 19 stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Potwierdzając wielokrotne przesunięcie terminu załatwienia sprawy stwierdził, że nie pozoruje czynności dowodowych, nie może więc być mowy o nieefektywnym prowadzeniu postępowania, a tak określa się w doktrynie przewlekłość postępowania. Przewlekłości nie można mylić z bezczynnością. Ponadto rozpatrywanie spraw odbywa się nie tylko w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale również z art. 36 k.p.a. Nie narusza prawa organ, który podejmuje działania oparte na art. 36 k.p.a. Trudno więc uznać, że organ informując za każdym razem stronę, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy ze względu na dużą liczbę spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu, prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. K.p.a. pozwala też na kilkukrotne przesunięcie terminu. Rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu jest zaś zaleceniem wynikającym zarówno z kontroli NIK, jak i kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Organ w ten sposób przestrzega zasady równego traktowania wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przy czym zauważyć należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania; na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013/1/7). Na podstawie okoliczności tej sprawy sąd uznał, że mamy do czynienia z bezczynnością organu. Bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku i jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, organ może załatwić sprawę później niż niezwłocznie. W postępowaniu odwoławczym załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jak wynika z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić stronę. Kodeks dopuszcza więc możliwość załatwienia sprawy administracyjnej z przekroczeniem terminów wyżej określonych, jednak takie działanie powinno mieć swoją uzasadnioną przyczynę, którą należy podać stronie. Organ bezspornie nie dopełnił obowiązku rozpoznania sprawy w odpowiednim terminie. Odwołanie wszczynające postępowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostało wniesione w dniu 18 września 2013 r., do Ministra wpłynęło w dniu 11 października 2013 r. i do dnia wyrokowania nie zostało rozpoznane. Ostatni termin załatwienia sprawy Minister wyznaczył do dnia 30 czerwca 2015 r. Przyczyny wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy podlegają ocenie sądu przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W tej konkretnej sprawie, w ocenie sądu, nie ma usprawiedliwienia dla kilkunastomiesięcznego opóźnienia w rozpatrzeniu odwołania. W tej sprawie organ jako okoliczność ekskulpującą podał jedynie zbyt dużą ilość spraw wpływających z odwołaniami stron w stosunku do zbyt szczupłej obsady kadrowej. Jest to jednak przyczyna leżąca całkowicie po stronie organu i nienależąca do kategorii przyczyn niezawinionych. Podstawowym obowiązkiem organu pełniącego nie tylko funkcje odwoławcze, jest takie zorganizowanie pracy, aby obowiązki procesowe organu nie schodziły na plan dalszy i nie powodowały wieloletnich zaległości w rozpoznawaniu odwołań stron. Stan taki powoduje bowiem trwałe zaprzeczenie jednego z podstawowych praw podmiotowych, a mianowicie prawa do budzącego zaufanie praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Zasada ta ma charakter konstytucyjny (zob. J. Malanowski [w:] "KPA. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, str. 45 i 63). Skoro stan taki trwa od dłuższego czasu, to ma on charakter strukturalny i nie można tu mówić o incydentalnym przypadku, niezawinionym przez organ. Każdy przypadek trwałej niemożności wykonania przez organ nałożonych obowiązków orzeczniczych w ustawowym terminie wymaga podjęcia przez ten organ odpowiednich działań organizacyjnych, zmierzających do likwidacji zaległości oraz zapobiegających tworzeniu tych zaległości na przyszłość. Z akt sprawy nie wynika jednak, żeby ta organizacyjna zapaść organu została usunięta. W takim stanie rzeczy organ musi liczyć się z konsekwencjami w postaci chociażby skutecznych skarg na bezczynność postępowania oraz z niemożnością udzielenia ochrony prawnej przed skutkami tego rodzaju permanentnego niedowładu organizacyjnego, w drodze liberalnej wykładni art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Pogląd taki, co do oceny podawanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyczyn wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a., był wyrażany już wcześniej, choćby w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2014 r., I OSK 523/14, i sąd w niniejszym składzie ocenę tę w zupełności podziela. Jeśli zaś chodzi o ocenę charakteru bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niemożliwe do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. W niniejszej sprawie, nawet jeśli uznać, że ma ona skomplikowany charakter, to jednak w postępowaniu odwoławczym organ żadnych dowodów nie przeprowadził, a przynajmniej na potrzebę przeprowadzenia takich dowodów nie wskazywał. Kilkunastomiesięczna pasywność organu, powodowana jedynie niedowładem organizacyjnym, nie może być w jakikolwiek sposób usprawiedliwiana. Należy bowiem różnicować pewne sytuacje, stan spraw i uwzględnić całokształt okoliczności mających wpływ na przyjęcie cech danej bezczynności. W myśl zasady szybkości i prostoty postępowania, wyrażonej w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Tym zasadom w niniejszym postępowaniu organ uchybił w sposób rażący, co stanowiło podstawę do orzeczenia jak w 1 i 2 wyroku, w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.