I OSK 523/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 308/13 w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 308/13, którym zobowiązano skarżący kasacyjnie organ do rozpoznania odwołania D. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie reformy rolnej – w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1); stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzono Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 2.000 złotych, płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku (pkt 3) oraz zasądzono od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz D. D. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Powyższy wyrok został wydany w następujących ustaleniach faktycznych i prawnych, poczynionych przez Sąd I instancji: Skarżąca D. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., znak [...], którą to decyzją odmówiono stwierdzenia, iż nieruchomość zapisana w księdze wieczystej KW [...] Tom 1 karta 1, będąca przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością T.S., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W swej skardze wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, w terminie 14 dni, od daty wydania wyroku, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o wymierzenie grzywny Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wysokości 10.000 zł na podstawie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazała, że do dnia jej złożenia nie zostało rozpoznane odwołanie do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Zaznaczyła, że w dniu 15 maja 2013 r. wezwała Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie jej odwołania. Zdaniem skarżącej Minister naruszył przepis art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej wyrażoną w art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ zgodził się ze stanowiskiem zawartym w skardze co do nie rozpoznania odwołania skarżącej w ustawowym terminie. Zaznaczył jednak, że skarżąca była informowana kolejnymi pismami o przyczynach zwłoki i o kolejnych terminach jego rozpoznania. Zdaniem Ministra w sprawie nie można mówić o zwłoce, gdyż sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu, zaś rozstrzygnięcie sprawy poza kolejnością godziłoby w zasadę równego traktowania obywateli wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Z uwagi na dużą ilość tego rodzaju spraw oraz obowiązek rzetelnego i kompleksowego zbadania materiału dowodowego organ nie jest w stanie rozpoznać każdej sprawy w ustawowym terminie, o czym działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. informował skarżącą. Tym samym w okolicznościach sprawy niezasadne jest też żądanie wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść przepisów art. 12 § 1 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a., regulujących zasadę szybkości postępowania administracyjnego i przyjął, że organ odwoławczy przepisy te naruszył i to w stopniu rażącym, co uzasadniało wydanie wyroku na podstawie przepisu art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. Odwołanie skarżącej z dnia 11 listopada 2012 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. wpłynęło, za pośrednictwem Wojewody, do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 22 listopada 2012 r. Po wpłynięciu odwołania Minister poinformował skarżącą pismem z dnia 7 grudnia 2012 r., iż jej odwołanie zostanie rozpatrzone w terminie do dnia 28 lutego 2013 r. Jednocześnie Minister wskazał na dużą ilość tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Następnie pismem z dnia 12 lutego 2013 r. poinformował skarżącą, iż jej odwołanie zostanie rozpoznane w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. Ten termin też nie został dotrzymany i pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. ponownie przesunął termin jego rozpatrzenia do dnia 28 czerwca 2013 r. W dniu 15 maja 2013 r. skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne rozpoznanie jej odwołania z dnia 11 listopada 2012 r. Sąd I instancji podniósł przy tym, że z akt administracyjnych sprawy wynika także, że organ nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego w celu rozpoznania odwołania skarżącej. Jedynymi czynnościami dokonywanymi przez Ministra w okresie od dnia 22 listopada 2012 r., tj. od daty wpływu do Ministra odwołania, do dnia 28 maja 2013 r. tj. do daty złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, były trzy pisma informujące skarżącą o kolejnych terminach rozpoznania jej odwołania. Zatem, pomimo upływu terminu do rozpatrzenia odwołania, określonego w art. 35 § 3 K.p.a., organ nie zakończył postępowania odwoławczego i pozostaje w bezczynności. Konieczne stało się wobec tego zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd stwierdził jednocześnie, że choć organ zawiadamiał strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, to bezczynności organu należy przypisać charakter rażąc, ponieważ poza zawiadamianiem strony o przyczynach zwłoki, nie podejmował innych czynności w samym postępowaniu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powołana przez organ okoliczność usprawiedliwiająca (duża ilość tego rodzaju spraw, które, jak podał organ, rozpatrywane są według kolejności wpływu, powodująca brak możliwości rozpatrzenia odwołania w ustawowym terminie), nie usprawiedliwia naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Trudności organizacyjno-techniczne nie stanowią okoliczności, na które organ administracji publicznej nie ma wpływu. Przepisy art. 35 i art. 36 K.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim od zasady praworządności (art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP). Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Na organie ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Nie stanowi działania odpowiadającego zasadzie praworządności takie postępowanie organu, które nie zmierza do możliwie szybkiego załatwienia sprawy, a prowadzi jedynie do przedłużania postępowania. Z uwagi na całkowitą bierność Ministra Sąd uznał, że bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa i uzasadnia ukaranie organu grzywną w wysokości 2.000 złotych. Przewlekłość w prowadzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowaniach dotyczących reformy rolnej i innych ma charakter organizacyjno-strukturalny, ale ponieważ taki stan rzeczy trwa już kilkanaście lat, to takiego charakteru bezprawności Sąd nie może akceptować. W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1, art. 6 i art. 12 K.p.a., na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ zakwestionował pogląd Sądu I instancji, że bezczynność obejmuje także sytuację, gdy organ podejmuje określone czynności, ale nie zakończył ich wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przytoczył poglądy doktryny dotyczące pojęcia stanu bezczynności organów, wyróżniających ten stan od pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można przyjmować istnienia bezczynności w sytuacji, gdy organ wysyła do strony trybie przepisu art. 36 K.p.a. pisma, stanowiące przejaw jego aktywności. Nie pozwala to na postawienie zarzutu naruszenia zasady praworządności, określonej w przepisie art. 6 K.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP oraz zasady szybkości postępowania, określonej w przepisie art. 12 K.p.a. Przepis art. 36 K.p.a nie wskazuje przyczyn wyznaczenia nowego terminu rozpoznania sprawy, a zatem obejmuje on również względy organizacyjno-techniczne. W takim wypadku organ działa na podstawie prawa i w jego granicach, tym bardziej że w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że przyczyny zwłoki w rozpatrzeniu sprawy mogą mieć charakter obiektywny lub subiektywny. Organ nie ma wpływu na ilość składanych do niego wniosków, a jako jednostka sektora finansów publicznych nie ma prawnej możliwości dowolnego kształtowania poziomu zatrudnienia. Zawiadomienie strony o przyczynach opóźnienia ma na celu ochronę jej praw podmiotowych i stanowi przejaw realizacji jej prawa do szybkiego załatwienia sprawy. Brak w takim wypadku również przesłanki rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej odrzucenie, podkreślając, że Minister nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz przyznał, że nie załatwił sprawy w ustawowym terminie. Strona była przy tym wielokrotnie błędnie informowana o terminie jej załatwienia, a wyznaczony ostatecznie pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. dwumiesięczny termin nie został do chwili obecnej dotrzymany. Przywołano przy tym szereg wyroków sądów administracyjnych wskazujących na niemożność powoływania się organu na względy organizacyjne leżące po jego stronie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W istocie sporne jest między autorem skargi kasacyjnej a stanowiskiem Sądu I instancji to, czy w sprawie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu przepisu art. 35 K.p.a. w sytuacji, gdy organ każdorazowo powiadamiał stronę o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i podał przyczyny uzasadniające ten stan rzeczy oraz o rażącej bezczynności w rozumieniu przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Upraszczając nieco zagadnienie, trzeba stwierdzić, że bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku i jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo gdy sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, organ może załatwić sprawę później niż niezwłocznie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wskazuje na to regulacja przepisu art. 36 K.p.a., wedle którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić stronę, ustawa dopuszcza możliwość załatwienia sprawy administracyjnej z przekroczeniem terminów wyżej określonych. Takie działanie winno mieć swoją uzasadnioną przyczynę i należy ją podać w motywach odpowiedniego postanowienia. Organ orzekający w sprawie bezspornie nie dopełnił obowiązku rozpoznania sprawy w odpowiednim terminie. Odwołanie wszczynające postępowanie przed skarżącym kasacyjnie organem, zostało wniesione w dniu 22 listopada 2012 r. i do dnia dzisiejszego nie zostało rozpoznane, mimo wskazania daty końcowej na dzień 28 czerwca 2013 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są wywody Sądu I instancji w kwestii braku usprawiedliwienia dla tego rodzaju opóźnienia. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo. Przede wszystkim akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 10/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji, niniejsza sprawa ma wprawdzie szeroki dowodowo charakter, ale w postępowaniu odwoławczym organ żadnych dowodów nie przeprowadził, a przynajmniej - jak wynika z pism usprawiedliwiających spóźnienie - potrzeby przeprowadzenia takich dowodów nie wskazywał. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie nie usprawiedliwia to bardzo długiego – niespełna rocznego, licząc do dnia wydania skarżonego wyroku - okresu jej spoczywania bez podejmowania jakichkolwiek działań. Nawiasem mówiąc, jak wynika z pism procesowych stron, stan taki trwa do chwili obecnej. Uprawnione jest wprawdzie twierdzenie skarżącego kasacyjnie Ministra, że nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, ale w wyżej wskazanych i bezspornych okolicznościach sprawy trudno się zgodzić z twierdzeniem, że kwalifikacja przyjęta w zaskarżonym wyroku jest błędna. Należy bowiem różnicować pewne sytuacje, stan spraw i uwzględnić całokształt okoliczności mających wpływ na przyjęcie cech danej bezczynności. W myśl zasady szybkości i prostoty postępowania, wyrażonej w art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Z zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organów administracji obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić im zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowaniu czynności. W tym celu organy administracji obowiązane są posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do realizacji zasady. Wybór najprostszych środków prowadzących do realizacji zasady jest uzależniony od konkretnych okoliczności sprawy. Ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego skonkretyzowana została w art. 35 K.p.a., który określa maksymalne ustawowe terminy załatwiania spraw, przewidując dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego miesiąc na ich załatwienie, a dla spraw szczególnie skomplikowanych dwa miesiące na ich załatwienie od daty złożenia wniosku (art. 35 § 3 K.p.a.). Jednocześnie w art. 35 § 2 K.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek niezwłocznego załatwiana spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W tej sprawie organ jako okoliczność ekskulpującą podał jedynie zbyt dużą ilość spraw wpływających z odwołaniami stron w stosunku do zbyt szczupłej obsady kadrowej. Jest to jednak przyczyna leżąca całkowicie po stronie organu i nienależąca do kategorii przyczyn niezawinionych. Podstawowym obowiązkiem organu pełniącego nie tylko funkcje odwoławcze, jest takie zorganizowanie pracy, aby funkcje te nie schodziły na plan dalszy i nie powodowały wieloletnich zaległości w rozpoznawaniu odwołań stron. Stan taki powoduje bowiem trwałe zaprzeczenie jednego z podstawowych praw podmiotowych, a mianowicie prawa do budzącego zaufanie praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Zasada ta ma charakter konstytucyjny (zob. J. Malanowski [w:] "KPA. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, str.45 i 63). Jak trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skoro stan taki trwa od dłuższego czasu, to ma on charakter strukturalny i nie można tu mówić o incydentalnym przypadku, niezawinionym przez organ. Każdy przypadek trwałej niemożności wykonania przez organ nałożonych obowiązków orzeczniczych w ustawowym terminie wymaga podjęcia przez ten organ odpowiednich działań organizacyjnych, zmierzających do likwidacji zaległości oraz zapobiegających tworzeniu tych zaległości na przyszłość. Z akt sprawy nie wynika jednak, że działania takie zostały podjęte, a nawet wprost przeciwnie – organ podnosi, że nie są one możliwe ze względu na ograniczenia budżetowe. W takim stanie rzeczy organ musi liczyć się z konsekwencjami w postaci chociażby skutecznych skarg na bezczynność postępowania oraz z niemożnością udzielenia ochrony prawnej przed skutkami tego rodzaju permanentnego niedowładu organizacyjnego, w drodze liberalnej wykładni przepisu art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a., do czego w istocie sprowadzał się wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naturalną konsekwencją niedopatrzenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. musi być akceptacja zaskarżonego orzeczenia również w zakresie wymierzenia grzywny na podstawie § 2 przywołanego przepisu. Kwestia wysokości wymierzonej organowi grzywny nie stanowiła przedmiotu oddzielnego zarzutu ani wywodu uzasadnienia skargi kasacyjnej i w związku z tym pozostaje poza sferą kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.