I SAB/Wa 283/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. L., G. H., Z. H., A. D., R. Z., J. R. i B. P. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących B. L., G. H., Z. H., A. D., R. Z., J. R. i B. P. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. L., G.H., Z.H., A.D., R. Z., J. R. i B.P.pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju) w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Skarżący zarzucili organowi rażące naruszenie prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów rozpoznania sprawy oraz wnieśli o zobowiązanie Ministra do merytorycznego rozpoznania sprawy w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej, polegające na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania podkreślając, że zawiadomieniem z dnia 12 maja 2015 r. Minister poinformował, iż zostały złożone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. oraz że przewidywany termin wydania rozstrzygnięcia to 31 lipca 2015 r. Skarżący wskazali, że pismem z dnia 14 marca 2016 r. zwrócili się do Ministra o wyjaśnienie przyczyn przedłużającej się procedury załatwienia sprawy oraz informację o aktualnym stanie sprawy. Wobec braku rozstrzygnięcia, pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. wezwano Ministra do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Do chwili złożenia skargi Minister nie wydał stosownej decyzji. Skarga stała się więc konieczna i uzasadniona. Wskazano ponadto, że mimo dopełnienia obowiązku sygnalizacji ujętego w przepisach procedury administracyjnej organ nie wyjaśnił stronom istoty przedłużającego się milczenia, zaś przyczynę zwłoki podał w sposób ogólnikowy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 676/16 uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. poinformował o śmierci skarżącej A. D. oraz zgłosił się do udziału w sprawie jako pełnomocnik A.D. - spadkobiercy zmarłej strony. Do pisma załączony został stosowny akt poświadczenia dziedziczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16 uchylił wyrok z dnia 27 września 2016 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA zaznaczył, że rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji o zobowiązaniu organu do wydania aktu jest chybione z uwagi na fakt, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Zdaniem NSA rozważenia wymaga ponadto kwestia charakteru bezczynności, która pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego. NSA podkreślił, że skoro ustawa nie określa kryteriów jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie, to konieczna jest przekonująca i szczegółowa motywacja zajętego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Rozpoznając ponownie sprawę, mając na uwadze wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r., Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika z akt sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W orzecznictwie sądowadministracynym podkreśla się, że na gruncie przepisów P.p.s.a. brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Przy czym wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności organu, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w tej sprawie. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby uniknąć uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na bezczynność, gdy tylko przed dniem rozprawy sądowej wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że pomimo tego, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania podlega ocenie w odrębnym trybie, to jednak przyjęcie tezy o braku możliwości stwierdzenia bezczynności w razie zawieszenia postępowania administracyjnego, może prowadzić do podejmowania przez organ czynności pozornych, mających na celu uniknięcie odpowiedzialności za opieszałe podejmowanie działań. W tej sytuacji, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Oceniając zaś prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucili Ministrowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Zdaniem Sądu jednakże zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów określonych w kpa, to organ podejmował jednak czynności w sprawie. Zauważyć trzeba, że wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. wpłynęły do organu w dniach 1 i 2 kwietnia 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 12 maja 2015 r. Minister poinformował strony o złożeniu wniosków, wskazując jednocześnie, że przewidywany termin wydania rozstrzygnięcia to 31 lipca 2015 r. Następnie – jak wynika z analizy akt – organ prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu w szczególności ustalenie stron postępowania. Stosownymi pismami z dnia 23 lipca 2015 r., 15 września 2015 r., 1 października 2015 r., 5 listopada 2015 r., 31 marca 2016 r. zwracano się do różnego rodzaju podmiotów i instytucji o nadesłanie koniecznych informacji i dokumentów, takich jak akty zgonu, adresy, dokumenty potwierdzające prawa do nieruchomości, czy też następstwo prawne. Organ informował też strony o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie (pisma z dnia 14 października 2015 r. i 31 marca 2016 r.). Postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zaś zostało w dniu [...] lipca 2016 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).