I SAB/Wa 3/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2001 r. o stwierdzenie nieważności decyzji - w zakresie postępowania prowadzonego z wniosku M. S.; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. (data prezentaty) M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., nr [...], odmawiające przyznania H. P. i G. T. prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W dniu [...] marca 2001 r. (data prezentaty) P. P., W. P., H. P., J. T., K.T. i R. T. wystąpili do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] października 2001 r., nr [...], zawiesił z urzędu rozpoznanie ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - do czasu przedłożenia do akt sprawy postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po E. T. bądź postanowienia sądu stwierdzającego, że właścicielką nieruchomości była G. T.. W międzyczasie Minister Infrastruktury i Rozwoju - po rozpatrzeniu kolejnego wniosku H. P., J. T., W. P., P. P., K. T., W. T. i M. S. z dnia [...] grudnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej - decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] - utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] - odmówił podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] października 2001 r. - podnosząc, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne stanowiące przyczynę zawieszenia postępowania, polegające na braku tożsamości osoby wskazanej w akcie notarialnym jako nabywcy ww. nieruchomości (E. T.) oraz osoby spadkodawcy, od której swoje prawa wywodzą wnioskodawcy postępowania (G. T.). Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. H. P., E. B., M. T., W. P., P. P., D. T., W. T. i M. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1252/16, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], a także postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r., nr [...] o zawieszeniu postępowanmia. Sąd podniósł, że niewskazanie przez zainteresowany podmiot interesu prawnego w sprawie skutkuje umorzeniem postępowania z przyczyn podmiotowych w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. - nie skutkuje zaś zawieszeniem postępowania do czasu jego wykazania, jak to uczynił organ w 2001 roku. Następnie Minister Inwestycji i Rozwoju - stosując się do wytycznych Sądu - decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], umorzył postępowanie w zakresie wniosku J. T., R. T. oraz K. T., w miejsce których obecnie wstąpili: W. T., M. . E. B., M. T. oraz D. T. Wcześniej jeszcze w dniu [...] października 2018 r. M. S. wezwała Ministra Inwestycji i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa. Zaś w dniu [...] grudnia 2018 r. (data prezentaty) złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. W skardze tej wniosła o: 1) zobowiązanie Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania decyzji w przedmiocie wniosku w terminie 30 dni od wydania wyroku, 2) stwierdzenie, że organ przewlekle prowadził postępowanie, 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ opisał przebieg postępowania i wskazał – ustosunkowując się do zarzutów skargi – że postępowanie w zakresie wniosku poprzedników prawnych skarżącej zostało zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Podniósł również, iż do chwili złożenia odpowiedzi na skargę podejmowano szereg czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia stron przedmiotowego postępowania oraz zebrania pełnego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i zakończenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Na czas trwania postępowania wpłynął w głównej mierze brak inicjatywy stron w sprawie ustalenia następców prawnych po E. T. Organ wskazał również, że postępowania dotyczące spraw rewindykacyjnych są postępowaniami skomplikowanymi i złożonymi, gdyż są to postępowania dotyczące oceny legalności orzeczeń wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a proces ustalania stron postępowania czasochłonny. Jednocześnie organ zaznaczył, iż sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych, a także przy uwzględnieniu ciągłej fluktuacji kadr w Wydziale obsługującym sprawy i dużego obciążenia sprawami referentów. Poszczególne sprawy rozstrzygane są według kolejności wpływu. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ, przy ograniczonych zasobach kadrowych, nie może stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. W tej sytuacji zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane jednakowo. W piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej cofnęła zawarty w pkt 1 skargi wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji, jednocześnie podtrzymując skargę w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przewlekłość organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi, wezwała organ do usunięcia naruszania prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Wobec cofnięcia przez pełnomocnika skarżącej skargi w zakresie jej pkt 1 dotyczącego zobowiązania organu do wydania decyzji - z uwagi na wydanie przez Ministra decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. - postępowanie sądowe w tej części w zakresie postępowania prowadzonego z wniosku M. S. należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak w rozpoznawanej sprawie) nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., iż w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Analizując akta sprawy Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, iż formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd, dokonując oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wziął pod uwagę zarówno siedmiomiesięczny okres, jaki upłynął między złożeniem wniosku w dniu [...] marca 2001 r. a wydaniem postanowienia z [...] października 2001 r. o zawieszeniu postępowania, jak również ponad dwuletni okres pomiędzy doręczeniem organowi w dniu [...] grudnia 2016 r. odpisu wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. wraz z uzasadnieniem, a wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. umarzającej postępowanie. W ocenie Sądu, taki sposób działania organu - zwłaszcza, że organ w ww. wyroku otrzymał wytyczne co do dalszego postępowania oraz przy braku obiektywnych przeszkód – stoi w rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.), jak i przepisami procedury administracyjnej określającymi terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Sąd nie brał pod uwagę okresu zawieszenia postępowania - albowiem zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej sumy pieniężnej - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, iż o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r., akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej. Z treści skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, że stwierdzenie przewlekłości w prowadzonym przez Ministra postępowaniu - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłości postępowania. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 1, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).