I SAB/Wa 303/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2002 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczoną hip. jako "[...]" - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r. (data prezentaty) K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie zapłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczoną hip. jako "[...]". Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. W dniu [...] lutego 2002 r. K. S. złożył wniosek o zapłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...] oznaczonej hip. [...]. W związku z tym pismem Starostwo Powiatu [...] pismami z dnia [...] lutego 2002 r. zwróciło się do Urzędu Dzielnicy [...] Gminy [...] Centrum o nadesłanie szeregu dokumentów dotyczących tej nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2002 r. zwróciło się do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie zaświadczenia z czterech działów księgi wieczystej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zaś pismem z dnia [...] października 2002 r. poinformowało wnioskodawcę, że wnioski o przyznanie odszkodowania muszą pochodzić od wszystkich osób uprawnionych w tej sprawie - w związku z czym prosi o nadesłanie postanowień Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po dawnych właścicielach nieruchomości. K. S. pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. poinformował organ o zakończeniu postępowań sądowych - składając postanowienia spadkowe. Zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. - działając na podstawie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego - wniósł zażalenie do Wojewody [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie zapłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...]. Prezydent [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. zwrócił się do Urzędu [...] Biuro Geodezji i Katastru o przesłanie informacji z rejestru gruntów oraz fragmentu mapy ewidencyjnej z naniesionymi granicami działek. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, że stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda dodał, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Prezydent [...] podejmował czynności w znacznym przedziale czasowym i przez ponad 15 lat nie został wyznaczony termin załatwienia sprawy - tym samym przewlekle prowadzi postępowanie. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, iż na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa - a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia tej sprawy. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2017 r. - zatem wyznaczony dwumiesięczny termin upłynął w dniu [...] sierpnia 2017 r. Ponieważ przedmiotowy wniosek o odszkodowanie nie został rozpoznany, dlatego też pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r. (data prezentaty) K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie zapłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczoną hip. jako "[...]". Wniósł w niej o: - zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie 60 dni; - stwierdzenie, że dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł; - zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie Stwierdził, iż w niniejszej sprawie prowadzone jest postępowanie o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją tego art. w postępowaniu tym konieczne jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania działką oraz ustalenie, kiedy przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod inwestycję i czy spełnia przesłanki wynikające z ww. art. 215 ust. 2. W związku z tym pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wystąpiono do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji na tej nieruchomości. Natomiast dalsze czynności w przedmiotowej sprawie zostaną podjęte po otrzymaniu odpowiedzi na ww. pismo i po zwrocie akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie . Do dnia 10 stycznia 2018 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...]. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem jak - wynika z akt sprawy - wniosek z [...] lutego 2002 r. o zapłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonej hip. jako "[...]", nie został dotychczas rozpoznawany. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - ponieważ Prezydent [...] nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest przez organ administracji prawie 16 lat . Zdaniem Sądu okres ten jest wystarczający, aby zakończyć nawet niezwykle skomplikowaną sprawę. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czteromiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącemu od organu sum pieniężnych. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań Prezydenta [...] jako przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.