I SAB/Wa 307/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2014 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz P. J. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. J., reprezentowany przez adw. R. O., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r., nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] - w części dotyczącej gruntu będącego obecnie własnością Skarbu Państwa tj. działek ew. nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. (data wpływu do Kancelarii Głównej Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – [...] lutego 2013 r.) [...] S.A. z/s w W., będąca użytkownikiem wieczystym gruntu ozn. nr ew. [...], wniosła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. W dniu 15 lutego 2013 r. z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili również: A. W., M. W., A. W., E. W., J. B., A. K., J. L., D. L., M. F., M. F., [...] w W., D. S. i J. S., wszyscy reprezentowani przez adw. J. C. Pismem procesowym z dnia 25 czerwca 2013 r., złożonym w toku postępowania, P. J. (następca prawnych byłych właścicieli nieruchomości) ustosunkował się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...] S.A. z/s w W. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, P. J. pismem z dnia 7 października 2013 r. wezwał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 18 listopada 2013 r., powołując się na umowę z dnia [...] czerwca 2012 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego (Rep. A Nr [...]), dotyczącą nabycia praw i roszczeń do spornej nieruchomości od A. K., M. N. zgłosił swój udział w sprawie. Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. udział w sprawie zgłosili także: M. C. i S. K. W dniu 3 kwietnia 2014 r. P. J. ponownie wezwał organ II instancji do usunięcia naruszenia prawa i niezwłocznego wydania decyzji w sprawie. W związku z dalszą bezczynnością Ministra Infrastruktury i Rozwoju, P. J., reprezentowany przez adw. R. O., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zaznaczył, że Minister, po wpłynięciu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie podjął działań w sprawie, nie informował stron o przebiegu postępowania i do dnia wniesienia skargi nie wydał stosownego aktu administracyjnego. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi II instancji, w przypadku zaś uwzględnienia skargi przez organ – orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona wystąpiła również o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ przytoczył stan faktyczny sprawy. Podniósł, że sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu. Podkreślił, że postępowania dotyczące tzw. dekretu [...] są postępowaniami dotyczącymi decyzji sprzed kilkudziesięciu lat, a wobec tego stan prawny nieruchomości jest złożony, a ustalenie stron, tak jak w przedmiotowej sprawie, czasochłonne. Normą jest, że postępowanie obejmuje nawet kilkaset osób. Skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa na okres podejmowania czynności w innych sprawach. Organ wskazał, że w trudnej sytuacji kadrowej (gdy referenci prowadzą ponad 130 spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, a dostępne rejestry są nieaktualne) nie jest możliwe dochowanie terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wpływa to w sposób oczywisty również na postępowania, w których gromadzenie materiału dowodowego nie jest konieczne. Na rozprawie pełnomocnik Ministra Infrastruktury i Rozwoju – I. H. – wniosła o dołączenie do akt i dopuszczenie jako dowodów w sprawie na okoliczność zakończenia postępowania wywołanego wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy: 1) decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., nr [...], którą w następstwie wniosków [...] S.A. z/s w W. oraz A. W., M. W., A. W., E. W., J. B., J. L., D. L., M. F. i M. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister uchylił w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r., nr [...] w części dotyczącej gruntu będącego obecnie własnością Skarbu Państwa tj. działek ew. nr [...]; 2) postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez D. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]; 3) postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez J.S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]; 4) postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez [...] w W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]; 5) decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., nr [...] umarzającej postępowanie z wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Sąd postanowił dopuścić jako dowód w sprawie wskazane wyżej decyzje i postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "K.p.a.", a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 Kpa wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Organ pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie miała miejsce bezczynność, a następnie oceny, czy nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. (vide:. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12; z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznał wszystkie wnioski o ponowne rozpatrzenie złożone w sprawie. I tak: 1) decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], wydaną w następstwie wniosków [...] S.A. z/s w W. oraz A. W., M. W., A. W., E. W., J. B., J. L., D. L., M. F. i M. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister uchylił w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r., nr [...] w części dotyczącej gruntu będącego obecnie własnością Skarbu Państwa tj. działek ew. nr [...]; 2) trzema postanowieniami z dnia [...] września 2014 r., nr [...] stwierdził uchybienie odpowiednio przez D. S., J. S. i [...] w W. terminów do złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, 3) decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie przez organ powyższych orzeczeń wyłącza możliwość wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ załatwił bowiem sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie podlega umorzeniu. Organ wydał bowiem akty (w tym decyzję merytoryczną), czego domagała się strona w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Wskazując na treść przepisu art. 149 P.p.s.a. zawierającego normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru, Sąd ocenił aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania i doszedł do przekonania, że doszło do rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. rażącego naruszenia art. 8, art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 K.p.a. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 353/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10 publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W niniejszej sprawie wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały wniesione w dniach 4 i 15 lutego 2013 r. Zatem miesięczny termin do ich rozpoznania niewątpliwie upłynął. W tym czasie Minister nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania. Nie skorzystał również z możliwości, jakie daje przepis art. 36 § 1 K.p.a., który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym stron i podaniu przyczyn zwłoki. W ocenie Sądu, rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez dziewiętnaście miesięcy oznacza znaczne przekroczenie terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine K.p.a. Przedłużenie postępowania odwoławczego nie było niczym uzasadnione. Z akt sprawy, jak i z odpowiedzi organu na skargę nie wynika bowiem, aby koniecznym było przeprowadzenie jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Sąd dał wiarę twierdzeniom Ministra zawartym w odpowiedzi na skargę odnośnie braków kadrowych, ilości spraw jakie przypadają na jednego referenta, konieczności rozpoznania spraw według kolejności wpływu, jak również złożoności i skomplikowania spraw dotyczących dekretu [...], jednakże bezczynności w postępowaniu odwoławczym trwającej kilkanaście miesięcy, przy braku prowadzenia postępowania wyjaśniającego i informowania stron o stanie sprawy, nie można uzasadnić ani dużą ilością spraw napływających do organu, niewspółmierną do ilości osób w nim zatrudnionych, ani brakiem należytej organizacji, ani też złożonym stanem prawnym nieruchomości. Wobec tego Sąd stwierdził, że bezczynność Ministra istniejąca do dnia wniesienia skargi miała charakter rażący. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.