I SAB/Wa 339/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] sierpnia 2012 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga M. K. z dnia [...] lipca 2012 r. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2006 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że budynek posadowiony przy dawnej działce hipotecznej nr [...] w W., przy ul. [...] (z wyłączeniem lokali wyodrębnionych sprzedanych osobom trzecim) spełnia warunki opisane w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wobec braku w aktach administracyjnych sprawy zażalenia skarżącego na bezczynność organu złożonego stosownie do trybu przewidzianego w art. 37 kpa, pismem z dnia [...] października 2012 r. skarżący został wezwany do udzielenia odpowiedzi czy przed wniesieniem przedmiotowej skargi na bezczynność wystąpił - stosownie do art. 37 kpa - z zażaleniem do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi skarżący, pismem z dnia [...] października 2012 r., poinformował, iż nie występował z takim zażaleniem, natomiast podzielając linie orzecznictwa wyrażoną w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 465/08 i z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1074/11 wystąpił do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że z powyższym wezwaniem skarżący wystąpił do Prezydenta W. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji wyższego stopnia. Przy czym wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w powołanym przepisie warunkuje wniesienie skargi na bezczynność do Sądu - stosownie do treści art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Wobec powyższego przed złożeniem przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego, M. K. powinien wnieść zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta W. do organu Sygn. akt I SAB/Wa 339/12 wyższego stopnia właściwego w sprawie. Tymczasem z akt sprawy oraz pisma skarżącego z dnia [...] października 2012 r. nie wynika aby przed wniesieniem do Sądu przedmiotowej skargi spełnił wskazany uprzednio wymóg określony w art. 37 § 1 kpa warunkujący dopuszczalność złożenia skargi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu skarżącego, że w niniejszej sprawie zamiast zażalenia do organu wyżej instancji należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do organu pozostającego w bezczynności. Umiejscowienie bowiem regulacji prawnej dotyczącej trybu wydawania zaświadczeń w kpa nie oznacza, że jest to postępowanie administracyjne ogólne. Zgodnie z art. 1 kpa, kodeks reguluje cztery różne postępowania, w których zastosowanie znajduje część ogólna kpa, a mianowicie ogólne postępowanie administracyjne, postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawach skarg i wniosków oraz postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Postępowania te nie mieszczą się w zakresie pojęcia postępowania administracyjnego ogólnego, ale w ich toku stosuje się odpowiednio przepisy części ogólnej kpa. Należy bowiem uznać, że ustawodawca dla postępowań regulowanych kodeksem przyjął pewne pojęcia wspólne, które należy rozumieć jednolicie. Takim pojęciem jest niewątpliwie bezczynność organu, która może pojawić się w każdym postępowaniu, bez względu na jego charakter. Zażalenie na bezczynność organu w przypadku niewydania zaświadczenia jest najprostszym, a zarazem realizującym zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej przed drogą sadową, środkiem prawnym wymuszającym sprawność działania organu. Przyznanie osobie ubiegającej się o wydanie zaświadczenia możliwości złożenia zażalenia na bezczynność organu w sytuacji niewydania zaświadczenia ma istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki przed bezczynnością organu administracji publicznej. Realizowana jest przy tym - odpowiednio zasada szybkości postępowania oraz zasada dwuinstancyjności, od której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odstępstwem. W każdym przypadku zakładać należy, że organem właściwym dla kontroli działania czy bezczynności organu administracji powinien być organ wyższego stopnia. Wobec czego Sąd podziela pogląd opowiadający się za koniecznością wcześniejszego wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jako warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji, polegającą na braku wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 11.02.2010 r. , sygn. akt II OSK 128/10, orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 1997 r. Sygn. akt I SAB/Wa 339/12 sygn. akt III RN 9/97 /OSNAP z 1997 r., Nr 20, poz. 395/) Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 219 kpa dopuszczają wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia, jak również, że przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Wykorzystanie środka prawnego jakim jest zażalenie w trybie art. 37 kpa jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują żadnego środka zaskarżenia aktu lub czynności ze względu na jednoinstancyjny tryb wydawania aktu lub podejmowania czynności albo ze względu na brak organu wyższego stopnia, do którego można byłoby wnieść właściwy środek zaskarżenia. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 219 kpa przewiduje wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie, dopuszcza zatem kontrolę instancyjną postanowienia wydanego w tym trybie. Przyjąć zatem należy, że, możliwa jest także kontrola instancyjna stanu bezczynności organu niewydającego zaświadczenia, uruchomiona na skutek wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. Ponadto podkreślenia wymaga, że wymóg określony we wskazanym art. 52 § 3 i 4 (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) obowiązuje tylko wtedy, gdy nie mamy do czynienia z zastrzeżeniem wskazanym w § 2, 3 i 4 tego artykułu. Uznać bowiem należy, że ustawodawca przyjął pierwszeństwo zastosowania przewidzianych w stosownych przepisach środków zaskarżenia (czy też jak w tym przypadku środka mającego zwalczać bezczynność organu), a dopiero w przypadku ich braku zastosowanie znajdzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analogiczny pogląd znalazł aprobatę w doktrynie (por. Klat - Górska E., Klat - Wertelecka, L., glosa do postanowienia z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 465/08, publ. OPS z 2009 r., Nr 1, poz. 1, a także Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 52) Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.