I SAB/Wa 359/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B., I. P. i K. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. A. B., I. P. i K. B. (Skarżący) pismem z 14 września 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpoznaniu wniosku z 20 czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] róg [...], ozn. hip. [...], w tym podjęcia zawieszonego na podstawie ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. nr [...], pomimo braku przesłanek uzasadniających jego zawieszenie od wyniku rozstrzygnięcia złożonego po terminie odwołania wniesionego przez T. F., tj. osobę nieposiadającą interesu prawnego do bycia stroną ww. orzeczenia z [...] lipca 1951 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucili naruszenie przepisu art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 oraz art. 36 § 1 i art. 97 § 2 k.p.a. polegające na braku podejmowania czynności bezpośrednio zmierzających do rozpoznania ww. wniosku. Mając na uwadze powyższe wnieśli o: 1) wyznaczenie SKO w [...] miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej w sprawie rozpoznania ww. wniosku; 2) rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym z uwagi na charakter sprawy dotyczący bezczynności organu, 3) przyznanie od organu na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; 4) zasądzanie na rzecz Skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podali, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w [...] zawiesiło postępowanie toczące się z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r. do czasu rozpoznania odwołania od tego orzeczenia wniesionego przez T. F.. SKO w [...] postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z [...] grudnia 2016 r. Postanowienie to jest ostateczne i nie toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawie jego kontroli. Podnieśli, że sprawa odwołania T.F. od orzeczenia z [...] lipca 1951 r. na podstawie postanowienia SKO w [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] została na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. zawieszona do czasu ustalenia wszystkich jego stron. Wnioskiem z 9 września 2021 r., Skarżący wezwali SKO w [...] do podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem z [...] września 2018 r. Wskazali, że postępowanie nadzorcze z wniosku M. B., poprzedniczki prawnej Skarżących, o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r. prowadzone jest od ponad 17 lat. SKO w [...] pozostaje więc w rażącej bezczynności oraz przewlekłości postępowania w rozpoznaniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r. Zdaniem Skarżących, bezzasadne zawieszenie postępowania stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Pozbawione zasadności zawieszenie postępowania nadzorczego, warunkujące jego rozpoznanie od poszukiwania następców prawnych osoby, która nie posiadając interesu prawego, złożyła po upływie terminu środek odwoławczy od ostatecznego orzeczenia stanowi rażący przykład działania organu, który prowadząc przewlekle postępowanie, dokonuje czynności nakierowane na odsunięcie w czasie merytorycznego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] SKO w [...] odmówiło podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r. Postanowienie to jest ostateczne i prawomocne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] i lipca 1951 r. pozostaje więc zawieszone, a zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. W tym stanie skarga na bezczynność Kolegium jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Bezczynność występuje zatem wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając tę sprawę Sąd stwierdził, że nie można skutecznie zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] pozostawania w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 czerwca 2014 r. (tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania). W sytuacji wniesienia skargi już po wydaniu przez organ aktu wstrzymującego bieg określonych w k.p.a. terminów, uwzględnienie skargi nie jest możliwe. Po analizie akt tej sprawy Sąd uznał, że z taką właśnie sytuacją mamy w niej do czynienia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że zainicjowane przez poprzednika prawnego Skarżących w dniu 20 czerwca 2014 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1951 r. pozostawało - na dzień wniesienia do sądu skargi na bezczynność (14 września 2021 r.) - od prawie trzech lat zawieszone. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. (utrzymanym z mocy postanowieniem z [...] września 2018 r., SKO w [...] zawiesiło bowiem to postępowanie do czasu rozpoznania odwołania od orzeczenia z [...] lipca 1951 r. wniesionego przez T. F.. Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] SKO w [...] odmówiło podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r. Postanowienie to jest ostateczne i prawomocne. Z powyższego wynika, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1951 r. pozostawało formalnie zawieszone. Stosownie zaś do treści art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest bowiem stanem bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 26/20). Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07). Negatywne rozpoznanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (co nastąpiło postanowieniem SKO z dnia [...] października 2018 r.), po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących Skarżącym, stosownie do zawartego w nim pouczenia, mogło podlegać kontroli sądu administracyjnego. W postępowaniu zainicjonowanym wniesioną na obecnym etapie postępowania skargą na bezczynność Sąd badał natomiast, czy w zaistniałej opisanej wyżej sytuacji organowi można przypisać stan bezczynności. Przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu nie było zaś istnienie przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania nieważnościowego lub istnienie okoliczności uzasadniających podjęcie zawieszonego postępowania. Odnosząc się do wniosku Skarżących w zakresie objęcia kontrolą sądową w tym postępowaniu postanowienia organu o zawieszeniu postępowania należy stwierdzić, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie jest środkiem prawnym służącym do weryfikacji prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu nie może służyć wskazanemu celowi, a zatem nie może być poddana kontroli sądu prawidłowość samego zawieszenia postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona nie skorzystała ze środków procesowych służących obronie jej praw przed organem i nie wyczerpała środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Także w powołanym przez Skarżących wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że objęcie postanowienia o zawieszeniu postępowania merytoryczną oceną sądu w sprawie ze skargi na bezczynność możliwe byłoby, ale jedynie w sytuacji, gdy takie postanowienie poddane zostało tylko administracyjnej kontroli instancyjnej, a zatem nie było przedmiotem odrębnej kontroli sądu. Wywodzenie z powyższego wyroku NSA możliwości zajęcia się przez sąd administracyjny w skardze na bezczynność organu kontrolą zgodności z prawem postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, które nie było poddane kontroli instancyjnej, jest nieuzasadnione. Uwzględnienie stanowiska Skarżących prowadziłoby w istocie do obejścia prawa i nierównego traktowania podmiotów dochodzących swych praw przed sądem administracyjnym. Wyczerpanie środków zaskarżenia, jakie przysługują w postępowaniu przed organami administracji publicznej jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie ma podstaw, aby w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sposób uprzywilejowany – w określonej kategorii skarg – traktować podmioty, które w postępowaniu przed organem administracji publicznej nie wyczerpały toku instancji, a tym samym zaniechały obrony swych praw (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 366/14). Ze wskazanych powodów skarga na bezczynność została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.