I SAB/Wa 369/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 7 stycznia 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz B. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 1948r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wskazanym powyżej wnioskiem z [...] lipca 1949r. poprzednik prawny skarżącej wniósł o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. Nr hip. [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279). Pełnomocnik byłych właścicieli złożył w dniu [...] stycznia 1948r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu. Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1950r. odmówiło przyznania byłym właścicielom J. B., M. G. i M. K. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 1951r. powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej uznając, że nie stanowi ona decyzji administracyjnej z uwagi na to, że nie została podpisana. Wobec powyższego do rozpatrzenia pozostało odwołanie od decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1950r. Decyzją z dnia [...] lutego 2002r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1950r. nr L.dz. [...] w części dotyczącej gruntu będącego obecnie własnością komunalną i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Takie samo rozstrzygnięcie wydał w dniu [...] czerwca 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odniesieniu do części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2013r. sygn. akt I SA/Wa 1935/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015r. sygn. akt I OSK 437/14 oddalił od niego skargę kasacyjną. W trakcie postępowania organ ustalał strony niniejszego postępowania, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2014r. nr [...] zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...]. Od tego czasu organ nie podejmował działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku dekretowego zarówno w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność komunalną jak i własność Skarbu Państwa. W dniu 14 kwietnia 2017r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 1948r. jednak wobec cofnięcia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 października 2017r. sygn. akt I SAB/Wa 553/17 umorzył postępowanie sądowe. We wniesionej skardze, w niniejszej sprawie skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania do całej przedmiotowej nieruchomości zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego ustawowego terminu do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej w sytuacji gdy zgromadzony został materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji. Ponadto podniesiono, że organ nie informował skarżącej o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia składając ponaglenia. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentacji w sprawie przedmiotowej nieruchomości oraz bardzo dużą ilość spraw nie było możliwości zakończenia niniejszej sprawy we wcześniejszym terminie. Ponadto w pierwszej kolejności musiały być załatwiane pisma organów ścigania i Komisji weryfikacyjnej do spraw reprywatyzacji. Jednocześnie wskazano przewidywany termin zakończenia postępowania do 31 marca 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z art. 35 § 1 – 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej zwanej "kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Oznacza to, iż można mówić o bezczynności organu wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa użytkowania wieczystego w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie przez tak znaczny okres nie zakończył sprawy zarówno w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jak i stanowiącej własność komunalną. Przy czym, organ od 2015 r., po zwrocie akt z Sądu nie podejmował odpowiednio skoncentrowanych czynności, nakierowanych na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, zaakceptowanie przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób, który miał miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego określonej w art. 12 k.p.a. Pamiętać przy tym trzeba, że przepisy art. 35 i 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem odpowiednio skoncentrowanych działań organu oraz brak informowania stron o przyczynach niezałatwienia sprawy Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.