I SAB/Wa 378/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1976 r., nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2021 r. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej gruntu położonego w [...] przy ul. [...] nr hip. [...] dz. ew. [...] o pow. [...] m2 dz. [...] o pow. [...] m2 o pow. łącznej [...] m2. W uzasadnieniu skargi skarżąca zaznaczyła, że wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. wszczęto, toczące się obecnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...]. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/18 uchylił pkt 2 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. sygn. akt [...] zawieszającego niniejsze postępowanie. Następnie akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem zostały nadesłane do organu, lecz pomimo tego do dnia złożenia skargi organ nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Zdaniem skarżącej organ w sposób rażący naruszył terminy określone w art. 35 kpa. Postępowanie administracyjne co do zasady powinno bowiem zostać zakończone tak szybko, jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Jednocześnie nawet jeżeli organ prowadzący postępowanie uznał, że sprawa zapoczątkowana wnioskiem ma charakter skomplikowany, a zatem należy do kategorii spraw, dla których załatwienia ustawodawca przewidział najdłuższy, dwumiesięczny termin, to i tak termin ten został już kilkukrotnie przekroczony. W konsekwencji skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...], uchyliło własne postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. nr: [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu ustalenia następstwa prawnego po L. Z., H. K., T. K., W. R., A. R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze będąc związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/18, przyjęło, że brak jest podstaw do uznania, iż postępowanie spadkowe po A. R. nie zostało przeprowadzone, a tym samym brak jest podstaw do wzywania strony skarżącej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po A. R.. W toku prowadzonego postępowania zostało nadto ustalone następstwo prawne po L. Z., H. K., T. K. i W. R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podejmuje stosowne działania zmierzające do rozpoznania opisanego na wstępie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.). Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 powołanej ustawy). Z akt sprawy wynika, że skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa. Pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności, przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj. wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13; 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi, gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Uznać zatem należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając przewlekłość postępowania, kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35-36 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa - oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Przenosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że jest poza sporem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zakończyło sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...]. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Zdaniem Sądu termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość organu nie miała jeszcze miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] maja 2010 r. wpłynął do organu wniosek M. K. z d. R. (jednej z następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości – A. R.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Od daty wpływu do organu opisanego wyżej wniosku do dnia zawieszenia postępowania, tj. [...] listopada 2013 r., organ podejmował działania zmierzające do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania oraz zgromadzenia pełnego materiału dowodowego sprawy pozwalającego na jej rozpoznanie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. do czasu ustalenia następstwa prawnego po L. Z., H. K., T. K., W. R., A. R.. Jednocześnie Kolegium działając na podstawie 100 § 1 kpa, wezwało wnioskodawcę do podjęcia postępowania zmierzającego do ustalenia następstwa prawnego po tych osobach. S. G., A. G., M. K., E. S., P. K., E. Z. i W. Z. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do akt sprawy załączony został akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym L. Z. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt 2 uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. i w tym zakresie, orzekając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1976 r. do czasu ustalenia następstwa prawnego po A. R. i na podstawie 100 § 1 kpa wezwało wnioskodawcę do podjęcia postępowania zmierzającego do ustalenia następstwa prawnego po A. R. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1510/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. ze względu na skierowanie go do zmarłego w dniu [...] maja 2017 r. E. Z. oraz zmarłego w dniu [...] stycznia 2016 r. Z. R. i do zmarłej w dniu [...] sierpnia 2016 r. S. G.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w punkcie drugim rozstrzygnięcia uchyliło własne postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] i w tym zakresie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. do czasu ustalenia następstwa prawnego po A. R. oraz na podstawie 100 § 1 kpa wezwało wnioskodawcę do podjęcia postępowania zmierzającego do ustalenia następstwa prawnego po A. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/18 uchylił punkt 2 zaskarżonego postanowienia dotyczący zawieszenia postępowania. Sąd wyjaśnił, że postępowanie spadkowe po A. R. zostało przeprowadzone zgodnie z treścią przepisów Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach w miejsce tytułu XVIII. księgi III (Dz.P.K.P. z 1818.5.21.295) oraz treścią art. XVIII dekretu z dnia 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz.329) a także z treścią art. LI ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.94). Brak zatem było podstaw do uznania, że postępowanie spadkowe po A. R. nie zostało przeprowadzone, a tym samym brak podstaw do zawieszenia postępowania oraz wzywania skarżących do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po A. R.. Akta administracyjne sprawy wraz z powołanym wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/18 wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2021 r. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] uchyliło własne postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], uznając, że brak jest podstaw do uznania, że postępowanie spadkowe po A. R. nie zostało przeprowadzone, a nadto ustalone zostało następstwo prawne po L. Z., H. K., T. K. i W. R.. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a organ czynił intensywne działania zmierzające do ustalenia aktualnego kręgu stron tego postępowania. Fakt nierozpatrzenia złożonego wniosku nie był spowodowany unikaniem przez organ podjęcia działań niezbędnych do rozpatrzenia sprawy lub podejmowaniem działań pozornych. Spowodowane ono było błędnym rozumieniem historycznie obowiązujących przepisów prawa, co spowodowało długotrwałe poszukiwanie następców prawnych przedwojennych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wszelkie sporne i błędnie rozumiane w rozpatrywanej sprawie kwestie zostały zdaniem Sądu rozstrzygnięte w wyroku z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/18. Oznacza to, że od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem do organu, czyli od dnia [...] czerwca 2021 r. organ winien podjąć aktywne działania zmierzające do rozpatrzenia złożonego wniosku. Jak jednak wynika z akt sprawy, do dnia rozpatrzenia złożonej skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło merytorycznie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Jednocześnie, orzekając Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych wydaniem wskazanych wyżej postanowień o zwieszeniu postępowania, jak również spowodowanych przez epidemię COVID-19. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.