I SAB/Wa 383/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. O. i P. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Rozwoju do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz O. O. i P. O. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. P. O. i O. O. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju; powoływanego dalej jako: organ/Minister) postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej części nieruchomości położonej w miejscowości [...] gmina [...]. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 4 kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu. Wskazali, że od momentu wpływu do organu odwołania minęło ponad 7 miesięcy, a w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie. W związku z powyższym skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie i podniósł, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powołanej dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze ppsa, tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących oraz odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozpoznania opisanego na wstępie odwołania. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 kpa, zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tymczasem organ co prawda z opóźnieniem ale zakończył sprawę i wydał decyzję. Przy czym w okolicznościach sprawy na uwadze trzeba mieć również skomplikowany charakter sprawy. Sąd oddalił wniosek skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa, bowiem zastosowanie tej instytucji mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tego środka orzeczenie organu nie zostanie wydane. W niniejszej taka sytuacja z całą pewnością nie wystąpiła. Ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek nierozpoznania wskazanego odwołania w terminie doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie im sumy pieniężnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.