I SAB/Wa 393/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.B., M. B. i E. B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , nr hip. "[...] ", nr rej. hip. [...], w zakresie działki nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących W.B., M.B. i E. B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 21 listopada 2018 r. W. B., M. B. i E. B., reprezentowani przez radcę prawnego K. W., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...], w zakresie działki nr [...]. Skarżący wskazali, że przedmiotowym wnioskiem została objęta nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], nr hip. "[...]" nr rej. hip. [...] w skład której wchodzi działka nr [...] z obrębu [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...]. Przy czym ww. wniosek został rozpoznany przez Prezydenta jedynie w części dotyczącej działki ew. nr [...] (decyzja z dnia [...] października 2015 r., nr [...]). Skarżący podnieśli zatem, że do rozpoznania pozostała jeszcze część wniosku dotycząca działki nr [...] - a w tym zakresie wniosek nie został dotychczas rozpatrzony. Przy czym jako przyczynę braku rozpoznania wniosku w ww. zakresie organ podał okoliczność nieposiadania całości akt administracyjnych sprawy, ponieważ wszystkie oryginały dokumentów przekazał w dniu 10 listopada 2016 r. do Prokuratury Rejonowej [...] i dotychczas nie zostały one zwrócone. W odniesieniu do takiego stanowiska organu skarżący zauważyli, że przekazanie akt do Prokuratury nie zwalnia organu z prowadzenia postępowania, tym bardziej że przekazane akta znajdują się w Prokuraturze już od dwóch lat i nie ma przeszkód prawnych aby organ wystąpił o ich zwrot lub wypożyczenie na czas niezbędny do zakończenia postępowania. Wobec powyższego skarżący zarzucili Prezydentowi rażące naruszenie art. 35 kpa, przez przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy i wnieśli o zobowiązanie organu do zakończenia prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji administracyjnej, merytorycznie rozpoznającej opisany wniosek oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że pismem z dnia [...] października 1948 r. K. B. wystąpił, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., Nr 50 poz. 297), o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło poprzedniemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] w [...]. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...],po rozpatrzeniu wniosku M. B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...], stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego - po czym Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], odmówił K. B., W. B., M. B., B. S. oraz E. B. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. 1055 m2 położonego w [...] przy ul. [...] pochodzącego z księgi hipotecznej pn. "[...]", Nr rej hip. [...], stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 349 m2 oraz część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1608 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec czego Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,649 części gruntu o pow. 349 m2 wykazanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w Kw Nr [...], położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz W. B. w 10/16 części, M. B. w udziale 3/16 części i E. B. w 3/16 części oraz orzekł rozpoznać w drodze odrębnej decyzji wniosek z dnia [...] października 1948 r. w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr [...] oraz do udziału wynoszącego 0,351 części gruntu o pow. 349 m2, wykazanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Wobec czego Prezydent wskazał, iż w chwili obecnej prowadzone jest zatem postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości hipotecznej. Przy czym przeszkodą w załatwieniu sprawy jest brak oryginalnej dokumentacji w sprawie, gdyż oryginały akt postępowania administracyjnego dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostały przesłane do Prokuratury Rejonowej [...] przy piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. w związku z prowadzonym postępowaniem sprawdzającym o sygn. [...]. Do dnia dzisiejszego przedmiotowe akta nie zostały zwrócone, a organ posiada jedynie część ich kserokopii. Natomiast wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinno opierać się o oryginalną dokumentację dotyczącą nieruchomości, albowiem jest ona zbyt istotna i skomplikowana aby móc prowadzić postępowanie opierając się wyłącznie na kserokopiach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Poza sporem jest, że Prezydent [...] nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...]. Wynika to z nadesłanych do Sądu części akt administracyjnych. Co prawda Prezydent decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], rozpoznał ww. wniosek w części dotyczącej działki nr [...], jednak wciąż nie został on rozpatrzony w całości. W treści wskazanego orzeczenia organ stwierdził, że rozpatrzenie powołanego wniosku z dnia [...] października 1948 r., obejmującego pozostałą część nieruchomości nastąpi odrębną decyzją. Zatem Prezydent nie zakończył postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, gdyż nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego co do całości gruntu nim objętego - a to stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w części żądanej przez skarżących, tj. w zakresie działki nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyznaczony termin trzymiesięczny dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd zauważa, że podnoszona przez Prezydenta niemożność działania z powodu braku przekazanych do Prokuratury Rejonowej [...] oryginałów akt dotyczących nieruchomości nie znajduje usprawiedliwienia. Zastrzeżenia Sądu budzi bowiem sytuacja, w której organ od ponad dwóch lat nie wystąpił o zwrot lub wypożyczenie koniecznych akt sprawy. Ponadto w opisanych okolicznościach zdaje się zasadnym, że Prezydent przed przesłaniem do Prokuratury akt dotyczących nieruchomości powinien był wykonać, na użytek niniejszej sprawy, uwierzytelnione odpisy niezbędnych dokumentów. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, iż procedował on opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Ponadto, według Sądu, przedstawione w odpowiedzi na skargę okoliczności z uwagi na które Prezydent nie zakończył sprawy, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla nierozpoznania wniosku. Zauważyć należy, że Prezydent co najmniej od dnia [...] października 2015 r. (kiedy wydał decyzję nr [...], rozpoznającą wniosek w części) do dnia 10 listopada 2016 r. (kiedy przekazał Prokuraturze Rejonowej [...] oryginały akt dotyczące nieruchomości) dysponował całością materiału dowodowego, a mimo to przez ponad rok nie załatwił sprawy i nie rozpoznał wniosku z dnia [...] października 1948 r. w zakresie działki nr [...]. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.