I SAB/Wa 448/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. Zobowiązuje Ministra rolnictwa i rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania S. C. z dnia [...] czerwca 2016 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S.C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego). Pismem z [...] lipca 2017 r. S.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictw i Rozwoju Wsi postępowania zainicjowanego jego odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] stycznia 1960 r. nr [...]. Skarga ta wniesiona została w następującym stanie faktycznym sprawy: W następstwie rozpoznania wniosku S.C., Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gm. K.. Od decyzji tej S.C. wniósł za pośrednictwem Wojewody odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Do organu wojewódzkiego odwołanie wpłynęło 20 czerwca 2016 r. Akta sprawy wraz z odwołaniem organ pierwszej instancji przekazał Ministrowi przy piśmie z 23 czerwca 2016 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie pismem z [...] maja 2017 r. wezwał organ centralny do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniósł wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się: zobowiązania Ministra do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni; stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argument, iż przez przewlekłe prowadzenie postepowania należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywane czynności pozornych. W niniejszej natomiast sprawie nierozpatrzenie odwołania nie wynikało ze sztucznego wydłużania postępowania zbędnymi czynnościami (co znamionowałoby jego przewlekłość), lecz spowodowane było dużą liczba spraw, które rozpoznawane są według kolejności wpływu. Skarżący nie wskazuje przy tym przejawów przewlekłości, a podkreśla jedynie, że sprawy nie załatwiono w terminie wynikającym z przepisów prawa. Tak rozumianej bezczynności nie można natomiast utożsamiać z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Oba zjawiska bowiem są przez ustawodawcę wyraźnie rozgraniczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania podlegały uwzględnieniu. Przedmiotem zaskarżenia jest przewlekle prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania wywołanego odwołaniem S.C. z [...] czerwca 2016 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] stycznia 1960 r. W pierwszej kolejności, wobec argumentu przywoływanego w odpowiedzi na skargę, iż zarzuty strony skoncentrowane były na wykazaniu "bezczynności" organu, a nie prowadzenia postępowania w sposób "przewlekły", zwrócić należy uwagę, iż przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dalej: "p.p.s.a." skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym, za pomocą którego jednostka może zwalczać dysfunkcjonalność w działaniach organów władzy publicznej prowadzącą do niezałatwiania bez zbędnej zwłoki w sposób prawem przewidziany zawisłej przed nimi sprawy administracyjnej. Samo natomiast pojęcie "bezczynności" jak też "przewlekłości postępowania" nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w składzie rozpoznającym skargę, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r. I OSK 2114/13 Lex nr 1421789). Zaś z jego przewlekłością wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Wystąpi ona zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. II OSK 1158/16, Lex nr 2302193). Przy takim ujęciu instytucji "przewlekłości postępowania", bezczynność organu będzie co do zasady każdorazowo konsekwencją prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, a więc jego kwalifikowaną formą. A skoro tak, to potencjalny stan "bezczynności", czyli sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w terminie określonym w przepisach prawa, a przy tym nie podejmuje w tym postępowaniu żadnych czynności dowodowych, nie może być - jak zadaje się sugerować to Minister - przeszkodą dla uznania skuteczności wniesionej skargi na prowadzenie przezeń owego postępowania w sposób przewlekły. Jest to bowiem również sytuacja, w której ze względu na brak należytego zaangażowania organu w załatwienie sprawy indywidulanej (wyrażającą się w tym wypadku zaniechaniem podejmowania w niej jakichkolwiek działań ukierunkowanych na zakończenie postępowania), powstała zwłoka w jej załatwieniu. Podczas gdy stosownie do wspomnianej już wyżej zasady szybkości postępowania, powinien on działać w niej wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy administracyjnej (art. 12 § 1 k.p.a.), mając przy tym na uwadze, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczy powinno nastąpić co do zasady w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 in fine k.p.a.). W okolicznościach faktycznych sprawy niesporne jest, że odwołanie S.C. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. do dnia wyrokowania nie zostało rozpoznane. Wpłynęło on natomiast do organu wojewódzkiego 20 czerwca 2016 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Kancelarii Urzędu Wojewódzkiego. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg miesięczny termin do jego rozpoznania w drugiej instancji. W tym stanie rzeczy - przy uwzględnieniu nawet siedmiodniowego terminu z art. 133 k.p.a. - postępowania odwoławcze winno ulec zakończeniu co do zasady najpóźniej do końca lipca 2016 r., co nie nastąpiło. Jedynymi zaś czynnościami podejmowanymi przez organ odwoławczy było przesyłanie stronom kolejnych zawiadomień o przesunięciu terminu zakończenia postępowania. Prowadzić to musi do wniosku, że zawisłą przed nim sprawę Minister rozpatruje w sposób przewlekły, a przewlekłość ta – jako trwająca niemal 16 miesięcy - przybrała w tych okolicznościach postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Tak długi okres procedowania sprawy, w połączniu z brakiem podejmowania w tym czasie realnych działań ukierunkowanych na jej merytoryczne załatwienie, pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania i zasadą prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, a przez to rażąco narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a., a także art. 35 § 1 i 3 k.p.a. To z kolei implikowało po stronie Sądu obowiązek stwierdzeniem stanu przewlekłości i jej oceny (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. ), a także ustalenia terminu, w którym Minister sprawę administracyjną winien załatwić (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wyznaczając ów termin w wymiarze dwumiesięcznym, a nie jak żądał tego skarżący 30 dni, Sąd wziął pod uwagę skomplikowaną (ze względu na historyczny charakter) materię w jakiej organ będzie orzekał, wymagającą odniesienia się do stanu faktyczno-prawnego sprzed kilkudziesięciu lat. W związku z czym ocenił, że dochowanie proponowanego przez skarżącego terminu zakończenia postępowania, byłoby w tych w okolicznościach nierealne. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi z tego tytułu przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny i w tym zakresie skargę oddalił. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że sankcja ta jest dodatkowym środkiem prawnym o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zasadniczym bowiem czynnikiem determinującym zwłokę – co wynika zarówno z odpowiedzi na skargę jak też jest sądowi znane z urzędu - była znaczna ilość spraw wpływających do organu, przy niedostatecznej obsadzie kadrowej, umożliwiającej ich sprawne załatwianie i przyjętą- skądinąd słuszną zasadę- rozpoznawania ich według kolejności wpływu. Wprawdzie okoliczność ta nie uwalnia organu od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania i pozostaje bez wpływu na ocenę jej charakteru, jednakże nie powinna być pomijana przy rozważaniu zasadności obciążania organu obowiązkiem wypłaty na rzecz skarżącego określonej wyrokiem sumy pieniężnej. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak pkt 1-2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpoznanie zaś skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ww. ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.