I SAB/Wa 449/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z.R. , B. R. i W. R. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z. R. , B. R. i W. R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. Z. R., B. R. i W. R. reprezentowani przez radcę prawnego J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania Zarządu Województwa [...] i Ośrodka [...] "[...]" od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. W skardze zarzucili organowi naruszenie art. 12 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w dniu 23 stycznia 2017 r. wystosowali do organu, w związku z ówczesnym brzemieniem art. 37 §1 kpa, wezwanie do naruszenia prawa. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w jego ocenie bezczynność oznacza nieuzasadniony brak rozpoznania danej sprawy w wyznaczonym terminie. Wyjaśnił, że wpływające do niego wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu. Liczba spraw, które według kolejności wpływu winny być rozstrzygnięte przed odwołaniem Zarządu Województwa [...] i Ośrodka [...] "[...]", uzasadnia w ocenie organu przedłużenie czasu jego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zm.) powoływana dalej jako "ppsa", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zakwalifikowanie przez Sąd skargi Z. R., B. R. i W. R. jako skargi na bezczynność organu, poprzedzone zostało dokonaniem przez Sąd oceny czynności procesowych organu i analizą okoliczności zależnych od działania organu. I tak, w rozpoznawanej sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniach [...] czerwca 2016 r. (odwołanie Zarządu Województwa [...]) i [...] lipca 2016 r. (odwołanie Ośrodka [...] "[...]). Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Minister zawiadomił strony o rozpatrzeniu odwołania do dnia 31 grudnia 2016 r., pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. przedłużył termin do 30 czerwca 2017 r., zaś pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. o kolejnym przewidywanym terminie zakończenia sprawy określając go na 31 grudnia 2017 r. W dniu 23 stycznia 2017 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że Ministrowi nie można zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz bezczynność w rozpoznaniu odwołania skarżących. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Również stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jak wynika z akt administracyjnych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do dnia wyrokowania przez Sąd, nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, co skutkować musiało zastosowaniem ww. przepisu art. 149 ppsa i zobowiązaniem organu do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. Zobowiązując zaś organ do powyższego, Sąd uznał, iż jednomiesięczny termin na załatwienie niniejszej sprawy jest okresem wystarczającym do jej zakończenia. W ocenie Sądu nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Ministra miała charakter rażący. Stwierdzenie, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Zważywszy jednak na skalę przekroczenia terminu rozpoznania sprawy ( na dzień orzekania ponad rok) jak też jej skomplikowany i historyczny charakter stwierdzić należy, że brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by oceniać tę zwlokę jako wywołaną rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Podawane bowiem przez organ przyczyny, które spowodowały powyższą zwłokę - związane przede wszystkim (poza skomplikowaną materią w jakiej organ orzeka), ze znacznym wpływem spraw wpływających do organu, są przekonujące i mają charakter obiektywny. Ponadto z materiału dokumentacyjnego wynika, że organ informował strony o przyczynach niedochowania terminu załatwienia sprawy wskazując terminy jej zakończenia, wskazując również przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 7 P.p.s.a. sumy pieniężnej. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy, czy też, zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się niewykonania wyroku Sądu. Powinien być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mógłby tłumaczyć. Ponadto z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Z tego powodu formułowane w tym względzie żądanie skargi nie zostało uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. Sąd na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 149 § 1, §1a i §2, art. 151, oraz art. 200 i 205 §2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.