I SAB/Wa 496/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 19 marca 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], "Emfiteutyczna Kolonia [...]" hip. [...], dz. nr [...] i [...] –w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz D. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. (data prezentaty) D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 marca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] "Emfiteutyczna Kolonia [...]" hip. [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z 19 marca 2015 r. D. G., E. D., K. D. i E. U. wystąpili do Prezydenta [...] z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] "Emfiteutyczna Kolonia [...]" hip. [...], dz. nr [...] i nr [...]. Zaś w dniu 12 czerwca 2015 r. (data wpływu do organu) D. G. i K. D. wnieśli - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta [...]. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin na załatwienie sprawy, wynoszący do trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, że stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda dodał, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Prezydent [...] nie dotrzymał ww. terminu, nie podał także przyczyn zwłoki ani ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy – tym samym pozostaje w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa - a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia tej sprawy. Jednocześnie wskazał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu 22 września 2015 r. - zatem wyznaczony trzymiesięczny termin upłynął w dniu 22 grudnia 2015 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. organ zwrócił się do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urząd Dzielnicy [...] z prośbą o przesłanie akt własnościowych dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] "Emfiteutyczna Kolonia [...]" hip. [...] dz. [...] i [...]. Następnie R. S. - jeden ze spadkobierców byłych współwłaścicieli nieruchomości - przekazał organowi: - pismem z dnia 25 lipca 2017 r. kopie z księgi nr hip W-[...] potwierdzone przez Sąd Rejonowy Dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, - pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. dwa postanowienia spadkowe. W dniu 4 sierpnia 2017 r. (data prezentaty) D. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 marca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] "Emfiteutyczna Kolonia [...]" hip. [...], dz. nr [...] i nr [...] - zarzucając mu naruszenie prawa poprzez przekroczenie terminów rozpoznania sprawy określonych przepisami kpa. Wniosła w niej o: - zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia akt organowi; - na zasadzie art. 154 § 2 p.p.s.a stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a;. - zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a. Pismami z dnia 21 sierpnia 2017 r. Prezydent [...] wystąpił do: - Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z prośbą o wydanie zaświadczenia o treści wpisów w księdze hipotecznej dotyczącej nieruchomości [...] przy ul. [...] "Emfiteutyczna Kolonia [...]" hip. [...]; - Dyrektora Archiwum Państwowego z prośbą o udzielenie informacji, jakie było przeznaczenie przedmiotowego terenu przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) tj. przed dniem [...].11.1945 r. w Ogólnym Planie Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. sygn. [...] wraz z odpowiednim opisem dotyczącym tego terenu; - Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z prośbą o przesłanie informacji z rejestru gruntów oraz fragmentu mapy ewidencyjnej z naniesionymi granicami hipotecznymi tej nieruchomości i granicami aktualnych działek ewidencyjnych. Zaś w odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie dodając, iż zgodnie z przepisem art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz.2147 ze zm.) odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność Państwa po dniu 05.04.1958 r., lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 05.04.1958 r. Następnie wskazał czynności, jakie podejmował w niniejszej sprawie - w celu ustalenia ww. okoliczności. Dodał, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 Kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 Kpa. Ponadto pełnomocnik strony radca prawny K. S. została poinformowana o aktualnym stanie sprawy - albowiem otrzymała do wiadomości całość korespondencji. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż istotnym w sprawie pozostaje również fakt, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować li tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, iż wniosek skarżącej jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na rozpatrzenie. Na zakończenie powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 526/16 w którym Sąd stwierdził: "W tej sytuacji wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa." Do dnia 19 grudnia 2017 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...]. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem jak - wynika z akt sprawy - wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] "Emfiteutyczna Kolonia [...]" hip. [...] nie został dotychczas rozpoznawany, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - bowiem organ administracji podejmował jednak pewne czynności w sprawie mające na celu zgromadzenie potrzebnej dokumentacji. Przy tej ocenie Sąd wziął też pod uwagę datę z jakiej pochodzi wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] a także charakter sprawy będącej sprawą z zakresu tzw. spraw dekretowych, których historyczny kontekst wpływa na stopień skomplikowania sprawy. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czteromiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 7798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącym od organu sum pieniężnych - i to w sytuacji, gdy jest tylko jedna skarżąca D. G., zaś pozostali są uczestnikami postępowania. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżąca i uczestnicy postępowania doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, że zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.