I SAB/Wa 52/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie odmowy realizacji prawa wykupu lokalu postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 24 maja 2013 r. E. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na działanie Urzędu Miasta [...] – Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych (...) w związku z odmową realizacji prawa wykupu lokalu w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami". Skarżący wskazał, że od [...] maja 1968 r. zamieszkuje lokal nr [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z tym, że administracja nieruchomości powiadomiła mieszkańców o możliwości wykupu zajmowanych mieszkań, skarżący złożył stosowny wniosek. Wskazał, że pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. Urząd Dzielnicy [...] powiadomił go jednak, że sprzedaż lokalu nie będzie możliwa. W stosunku do dawnej nieruchomości hipotecznej, z której przedmiotowa nieruchomość pochodzi, prowadzone jest bowiem postępowanie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, które to postępowanie musi zostać zakończone, by mogła odbyć się prywatyzacja lokali w budynku przy ul. [...]. E. K. wniósł o ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jako że z treści skargi z dnia 24 maja 2013 r. nie wynikało jednoznacznie, co dokładnie stanowi jej przedmiot i czego skarżący się domaga, zarządzeniem z dnia 26 czerwca 2013 r. Sąd wezwał E. K. do wskazania, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy pismo z dnia 24 maja 2013 r., zatytułowane "skarga na działanie organu administracji" należy traktować jako skargę na bezczynność Prezydenta [...] (a jeśli tak, to o wskazanie, w jakim przedmiocie organ pozostaje bezczynny), czy też jako skargę na działanie organu wniesioną w trybie art. 227 Kpa. Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. E. K. wskazał, że jego podanie z dnia 24 maja 2013 r. należy traktować jako skargę na działanie Urzędu Miasta [...] wniesioną w trybie art. 227 Kpa. W zażaleniu na postanowienie Sądu z dnia 19 września 2013 r. (odmawiające przyznania skarżącemu prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych) E. K. wskazał jednak, że w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. błędnie zadeklarował art. 227 Kpa jako podstawę wniesienia skargi. Stwierdził, że bezskutecznie domaga się realizacji decyzji (jako prawa nabytego) w przedmiocie wykupu zajmowanego mieszkania komunalnego, którego sprzedaż została zablokowana przez Prezydent [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że sprawa sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców jest sprawą cywilną, należącą do sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Mając na uwadze zarówno treść skargi z dnia 24 maja 2013 r., jak i oświadczeń skarżącego zawartych w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. i zażaleniu z dnia 4 października 2013 r. Sąd stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wniosku (ankiety) E. K. o wykup lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Istota sporu sprawdza się zatem do ustalenia, czy w kognicji sądu administracyjnego mieści się przedmiotowa skarga. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 914/13, z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2316/13, dostępne: cbois.nsa.gov.pl), że sprawa dotycząca wykupu lokalu mieszkalnego przez najemcę nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnych, postanowień, albo innych aktów lub czynności organów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: P.p.s.a. Z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sprawa ta nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna bowiem wyłącznie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 2 i § 3 P.p.s.a.), a także w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), bądź pisemnych interpretacjach przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.). Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 wskazał, iż unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. W orzecznictwie podkreśla się również, że decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. Wobec powyższego, w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest władny badać - na podstawie uprawnienia wynikającego z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - czy Prezydent [...] (Zarząd Dzielnicy [...]), nierozpoznając wniosku skarżącego o wykup lokalu mieszkalnego przy ul. [...], dopuścił się w tym zakresie bezczynności. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.