I SAB/Wa 535/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. C. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1964 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [....] czerwca 1964 r., nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz V. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. V. C. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako: organ/Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1964 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...] odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (d. ul. [...]), ozn. nr hip. "[...]", rej. hip. [...] o powierzchni [...]m2. Skarżąca podniosła, że niewydanie decyzji administracyjnej jednoznacznie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ przedstawił przebieg postępowania i, ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazał, że przedmiot niniejszej sprawy wymaga dokonania dogłębnej analizy akt, weryfikacji dokumentacji geodezyjnej. Organ podał ponadto, że sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego. Dodał, że w czasie trwania przedmiotowego postępowania nastąpiły zmiany organizacyjne Ministerstwa oraz zmiana siedziby Departamentu Orzecznictwa prowadzącego sprawę. Zatem, w ocenie organu, nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w kpa. Organ zauważył także, że podejmowanie przez referentów wielu czynności materialnotechnicznych, w tym w sprawach dotyczących skomplikowanych postępowań wymagających dużego nakładu pracy, wpływa na okres podejmowanych czynności w innych sprawach. Również duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu mogą zdarzać się sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane były z uchybieniem terminów procesowych. Powyższe czynności powodują opóźnienie również innych postępowań, które nie wymagają tych działań, jednak wszystkie postępowania wszystkie są prowadzone przez tych samych referentów równolegle z uwzględnieniem zasady rozpatrywania spraw według kolejności wpływu i uzupełnienia materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie wezwanie przez skarżącą Ministra do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" (do czasu nowelizacji kpa która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.), nie zostały zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności ograniczano przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano natomiast prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, przedstawiony na wstępie wniosek o stwierdzenie nieważności nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności, która na datę wyrokowania wynosi ponad 7 lat. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający i daje organowi realną możliwość załatwienia sprawy. Jednocześnie biorąc pod uwagę sposób postępowania organu po złożeniu przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W orzecznictwie wskazuje się również, że bezczynność/przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność/przewlekłość (wyroki NSA z dnia 7 września 2017 r., I OSK 1560/16 i I OSK 1562/16). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że w okresie od [...] sierpnia 2010 r. (data wpływy do organu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji) do lipca 2013 r. organ podjął szereg czynności w celu zgromadzanie kompletnego materiału dokumentacyjnej, jak również informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowy termin jej załatwienia (pisma z [...] grudnia 2010 r., [...] maja 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] lipca 2012 r., [...] lipca 2013 r.). Jednak w okresie od lipca 2013 r. do lipca 2017 r. organ całkowicie zaprzestał procedowania w sprawie nie podejmując żadnych czynności. Dopiero w pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia - do 30 listopada 2017 r. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2017 r. organ przekazał do opracowania geodezyjnego akta przedmiotowej nieruchomości. W tych okolicznościach nie można zatem uznać, że organ działał w sprawie sprawnie, wnikliwie i szybko oraz na bieżąco prowadził sprawę. W szczególności z akt sprawy nie wynikają jakiekolwiek nadzwyczajne okoliczności, które usprawiedliwiałyby zaniechanie prowadzania postępowania przez okres 4 lat. Ponadto, zdaniem Sądu, okoliczności podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwiania sprawy. Organ powinien tak zorganizować swoje prace i zapewnić obsadę kadrową, aby doprowadzić do sytuacji, w której sprawy będą rozpatrywane w terminie krótszym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że od zarzutu rażącej bezczynności nie uwalniają organu także względy kadrowe i organizacyjne związane z dużą ilością spraw napływających do organu. Są to bowiem argumenty natury praktycznej, zaś obowiązujący stan prawny nie łączy z nimi żadnych skutków prawnych i nie pozwala usprawiedliwić prowadzenia postępowania z naruszeniem terminów ustawowych (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2017 r., I OSK 1560/16, i I OSK 1562/16). Z powyższych względów, w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej oraz § 14 ust 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.