I SAB/Wa 539/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] postanawia: - odrzucić skargę - Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. G. M. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny przekazał ww. pismo skarżącego do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, wskazując, że z treści tego pisma zdaje się wynikać, że intencją skarżącego jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji przekazał przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. znak: [...] zostało wszczęte na wniosek Prezydenta [...] i że skarżący G. M. nie jest stroną tego postępowania. Organ wyjaśnił, że decyzja podlegająca badaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności została wydana w przedmiocie komunalizacji, tj. stwierdzała nabycie przez Gminę [...] w [...] własności nieruchomości położonej w [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z wyłączeniem 14 lokali sprzedanych. Organ podkreślił, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał także, że postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Organ wyjaśnił, że skarżący zwrócił się do niego o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony, jednakże Minister Administracji i Cyfryzacji nie przychylił się do takiego żądania, informując G. M. pismem z dnia [...] marca 2011 r. że posiadane przez skarżącego prawo najmu lokalu w budynku znajdującym się na nieruchomości stanowiącej przedmiot badanej w postępowaniu decyzji, czy interes faktyczny, jakim jest zamiar kupna części skomunalizowanej nieruchomości nie stanowi tytułu do uznania go za stronę przedmiotowego postępowania. Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał także, że po ponowieniu przez skarżącego wniosku o dopuszczenie go do udziału w sprawie, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w tym zakresie. Ponadto w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący nie wezwał Ministra Administracji i Cyfryzacji do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie kluczowym jest zbadanie przez Sąd, czy G. M. mógł skutecznie wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., a wobec tego czy posiada legitymację prawną (interes prawny) do takiej właśnie czynności i w konsekwencji do udziału w postępowaniu. Zgodnie z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest osoba mająca w tym interes prawny. Przede wszystkim legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego daje naruszenie interesu prawnego, nie zaś faktycznego. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02 podkreśla się, iż interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się zaś bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Także w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 9/96 (ONSA 1997, nr 3, poz. 102, s. 45-46) wskazuje się, iż interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Zatem stroną jest podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88, nie publ. – B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H Beck Warszawa 2004, s. 231). W przedmiotowej sprawie uznać należy, że skarżący nie ma przymiotu strony, gdyż nie posiada żadnego interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., jak również nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w rozpoznaniu ww. sprawy. Ze względu na okoliczność, iż skarżący złożył skargę na bezczynność organu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej komunalizacji wyjaśnienia wymaga, że o komunalizacji decydował stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dacie [...] maja 1990 r. i które było we władaniu określonych w tym przepisie organów. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1069/13, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1090/12 i z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 770/06, CBOiS). W niniejszej sprawie skarżący, aby mógł być uznany za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a w konsekwencji, aby mógł skutecznie złożyć skargę na bezczynność organu w takiej sprawie musiałby wykazać, że posiada interes prawny, np. że posiadał tytuł prawny w postaci prawa własności do nieruchomości będących przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Wskazać bowiem należy, że niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania przymiotu strony lub też uzasadnianie go jedynie interesem faktycznym. Biorąc zaś pod uwagę, że decyzja podlegająca badaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności stwierdzała nabycie przez Gminę [...] w [...] własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z wyłączeniem 14 lokali sprzedanych, to za strony postępowania uznać należy Skarb Państwa – Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako poprzedniego właściciela skomunalizowanego mienia, Prezydenta [...] jako reprezentującego gminę, która mienie przejęła oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Za taką osobę z całą pewnością nie można uznać skarżącego, gdyż posiadane przez niego prawo najmu lokalu w budynku położonym przy ul. [...] w [...], czy interes faktyczny, jakim jest zamiar kupna części skomunalizowanej nieruchomości nie stanowi tytułu do uznania go za stronę przedmiotowego postępowania. Skarżący nie przedstawił dokumentów wskazujących, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 roku prawo własności do skomunalizowanego mienia lub chociażby jego części. Tym samym uznać należy, iż toczące się przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. dotyczy jedynie interesów faktycznych skarżącego, co jest niewystarczające do uznania go jako stronę w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie związanej z omawianym postępowaniem administracyjnym. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi jest jej wniesienie przez osobę, której zgodnie z powołanym art. 50 § 1 i 2 przyznano legitymację do jej wniesienia. Skargę bowiem może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową (legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego). Stwierdzić zaś należy, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ którego bezczynność G. M. obecnie zaskarżył. Wobec tego skarga wniesiona została przez nieuprawniony podmiot, pozbawiony legitymacji procesowej, co czyni skargę niedopuszczalną i obliguje Sąd do jej odrzucenia. Niezależnie od powyższego na uwagę zasługuje, iż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skargę na bezczynność Ministra powinno więc poprzedzać wystosowane na podstawie art. 37 § 1 in fine k.p.a. wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, którego – jak wynika z akt sprawy – skarżący nigdy do organu nie wystosował i jako osoba, która nie legitymuje się statusem strony w postępowaniu, nie mógł ten skutecznie dokonać. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.