I SAB/Wa 548/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.C. i Z.C. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M.C. i Z.C. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 września 2014 r. M.C. i Z.C. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznanie wniosku S.C., M.C. i T.C. o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie działek nr [...] oraz [...] z obrębu [...] położonych w [...] przy ul. [...] na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] [...] z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...]. Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], ewentualnie o stwierdzenie, że sprawa jest prowadzona w sposób przewlekły; 2) stwierdzenie, że bezczynność, ew. przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 Ppsa organowi grzywny; 4) o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz Gminy [...] [...] decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW [...], położonej w rejonie urbanistycznym [...] przy ulicy [...] w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] m. in. na działki ewidencyjne: nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona pod drogę dojazdową; nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona pod ulicę [...]; nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona (jak podano w uzasadnieniu) na funkcję mieszkaniową wraz z urządzeniami I stopnia obsługi oraz funkcję usługową II i III stopnia; nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona pod drogę dojazdową. S.C., T.C. i M.C. wnioskiem z dnia 14 lipca 2005 r., uzupełnionym w dniu 24 października 2005 r., wystąpili o wypłatę w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej jako: "ustawa reformująca") oraz art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej jako: "ugn") odszkodowania za przeważającą część działki nr [...] o pow. [...] m2 będącą połączeniem komunikacyjnym pomiędzy ul [...] i ul. [...] z wyłączeniem jej północnego odcinka stanowiącego drogę wewnętrzną dla działek nr [...] i [...] – w kwocie [...] zł oraz za działkę nr [...] o pow. [...] stanowiącą drogę wewnętrzną dla działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Zawiadomieniem z dnia 18 sierpnia 2005 r. zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 22 grudnia 2008 r. (pismo z dnia 17 grudnia 2008 r.) wpłynął do organu kolejny wniosek S.C., T.C. i M.C., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, o wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...],[...], i nr [...], obręb [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], uznał zażalenie S.C., T.C. i M.C. za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2010 r. Po rozpoznaniu wniosku S.C., T.C. i M.C. z dnia 14 lipca 2005 r., uzupełnionego w dniu 24 października 2005 r. oraz wniosku z dnia 22 grudnia 2008 r., Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 98 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ugn odmówił przyznania odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ulicy [...] stanowiący działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. Z kolei Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 561/11, oddalił skargę T.C. i M.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ulicy [...] stanowiący działkę nr [...] oraz działkę nr [...] w trybie art. 73 ustawy reformującej. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent [...] pismem z dnia 14 lutego 2012 r. wystąpił do pełnomocnika wnioskodawców o nadesłanie aktu zgonu S.C. i oryginału postanowienia spadkowego po niej. Pełnomocnik wnioskodawców przy piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. nadesłał dokumenty potwierdzające dziedziczenie wnioskodawców po S.C. oraz przez Z.C. po T.C.. Pismem z dnia 8 marca 2012 r. Prezydent [...] poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, oraz wskazał, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 31 lipca 2012 r. Pismem z dnia 26 marca 2012 r. pełnomocnik wnioskodawców złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione. Następnie pismem z dnia 26 marca 2012 r. pełnomocnik wnioskodawców złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i nr [...]. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenie i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ulicy [...] stanowiący działkę nr [...] oraz działkę nr [...] w trybie art. 73 ustawy reformującej, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], odmówił przyznania odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ul. [...], stanowiący działkę nr [...] i działkę nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowanie w sprawie ustalenie i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ulicy [...] stanowiący działkę nr [...] oraz działkę nr [...] w trybie art. 73 ustawy reformującej, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], o odmowie ustalenie i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ulicy [...] stanowiący działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 257/12, w pkt 1) umorzył postępowanie sądowe w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania o odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...] wchodzące w skład nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]; w pkt 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie (w zakresie działek nr [...] i nr [...]); w pkt 4) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], podjął zawieszone postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], o odmowie ustalenie i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ulicy [...] stanowiący działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], podjął zawieszone postępowanie w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowanie w sprawie ustalenie i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ulicy [...] stanowiący działkę nr [...] oraz działkę nr [...] w trybie art. 73 ustawy reformującej, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...]. W wyniku rozpatrzenie zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], uchylił w całości postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1132/13, w pkt 1) uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]; w pkt 2) stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; w pkt 3) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Z kolei wyrokiem z tego samego dnia sygn. akt I SA/Wa 1134/13, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie oddalił skargę M.C. i Z.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. wycofał wniosek o rozpoznanie sprawy działki nr [...] oraz nr [...] w trybie przepisu art. 73 ustawy reformującej oraz złożył do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie działek nr [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] uznał za nieuzasadnione zażalenie bezczynność Prezydenta [...] w sprawie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie działek nr [...] i [...]. Pismem z dnia 12 września 2014 r. Prezydent [...] poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, oraz wskazał, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 30 listopada 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż jest ona bezzasadna. Organ, przedstawiając przebieg postępowania, podał również, że sprawie dotyczącej ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy reformującej istnieje konieczność rozpoznania zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Ponadto organ wskazał, że w Sądzie Rejonowym dla [...] [...] w [...] prowadzone jest postępowanie pod sygn. akt [...] w sprawie uchylenia aktu poświadczenia dziedziczenia po S.C.. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] [...] w [...] zabezpieczył spadek po S.C.. W postanowieniu stwierdzono, że istnieje obawa nieuprawnionego rozporządzenia składnikami masy spadkowej lub prawami na niekorzyść spadkobierców lub innych osób zainteresowanych. Zabezpieczenie poszczególnych składników majątku jest konieczne do chwili rozstrzygnięcia postepowania o uchylenie aktu poświadczenia dziedziczenia. Organ wskazał, że wobec powyższego nie jest możliwe ustalenie stron postępowania, tj. spadkobierców po S.C.. Będzie to możliwe po zakończeniu sprawy o uchylenie aktu poświadczenia dziedziczenia. W trakcie postępowania sądowego Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 98 ugn za przedmiotową nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia postępowania o uchylenie aktu poświadczenia dziedziczenia dotyczącego spadku po S.C.. Z kolei Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa"), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 Ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacji ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W sprawie niniejszej, Prezydent [...] postanowieniem z [...] listopada 2014 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 98 ugn za przedmiotową nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia postępowania o uchylenie aktu poświadczenia dziedziczenia dotyczącego spadku po S.C.. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. W związku z wydaniem przez Prezydenta [...] postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego, zwłaszcza gdy zawieszenie tego postępowania jest konsekwencją dokonanego przez organ ustalenia, co do istnienia interesu prawnego osób uznanych za strony postępowania. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa procesowego i materialnego w prowadzonym przed nim postępowaniu, co wydaje się nieuprawnione. Z tych też względów, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżących. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji (postanowienia) po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 Ppsa, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając skargę w tym zakresie uznać należy, że zasadnie skarżący zarzucają organowi bezczynność. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: "Kpa"), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Sąd stwierdził jednak, że choć istotnie rozpoznanie przez organ wniosku skarżących nastąpiło z naruszeniem terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Z akt administracyjnych wynika, że organ podejmował czynności, w tym wydawał decyzje, tyle tylko, że nie doprowadziło to do ostatecznego (prawomocnego) zakończenia postępowania w sprawie odszkodowania. Zatem, ocenie Sądu, brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż bezczynność miała charakter rażący. W przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone przed Sąd Rejonowym dla [...] [...] w [...] i tak uniemożliwia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu, na tle ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. Wysokość grzywny uzasadnia przede wszystkim czas, przez jaki nierozstrzygnięto sprawy ostatecznie (prawomocnie) oraz niczym nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 i § 2 Ppsa w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 Ppsa orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa i art. 205 § 2 Ppsa.