I SAB/Wa 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 9 stycznia 2013 r., uzupełnionym pismem z 18 marca 2013 r., A.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1952 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1952 r. nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Orzeczeniem z [...] lutego 1952 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1952 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło przyznania przeddekretowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. jako "Nieruchomość [...]" nr rej. hip. [...]. Pismem z 23 czerwca 2008 r. M. S., M. B. i T. B. – następcy prawni dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości (na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 1993 r. sygn. akt [...]), wystąpiły do Prezydenta [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1952 r., wskazując, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do badania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w oparciu o "planowane" plany zagospodarowania przestrzennego i możliwości ich pogodzenia z użytkowaniem byłych właścicieli gruntów [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2008 r. Prezydent [...] przekazał powyższy wniosek według właściwości Ministrowi Infrastruktury. W latach 2008-2010 r. Minister podejmował szereg czynności w sprawie (w tym gromadził akta archiwalne oraz ustalał strony postępowania) jednak postępowania nie zakończył. Ostatnią zaś czynnością wykonaną w 2010 r. było pismo z 26 maja 2010 r., w którym poinformował strony o planowanym terminie załatwienia sprawy do 31 października 2010 r. Wobec niewydania rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do jej załatwienia A. S. (działając początkowo jako pełnomocnik M. S.) pismem z 21 marca 2012 r. wezwała Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (będącego organem właściwym do załatwienia sprawy po zniesieniu urzędu Ministra Infrastruktury) do usunięcia naruszenia prawa. Po śmierci M. S. ([...] sierpnia 2012 r. r.) A. S., jako jej spadkobierca (rep. [...]), wstąpiła w prawa zmarłej strony. Pismem z 1 października 2012 r. wezwała ona organ do wyjaśnienia przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy, a następnie wniosła skargę na przewlekle prowadzenie przez Ministra postępowania nadzorczego. W jej uzasadnieniu podniosła, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej jeszcze w roku 2008. Organ jedynie kolejnymi pismami informował ją o przewidywanych terminach rozstrzygnięcia, które jednak upływały bezskutecznie. Skarżąca podkreśliła przy tym, że w piśmie z 27 września 2012 r. powtórnie została poinformowana o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o wyznaczeniu kolejnego terminu rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej nawet jeśli powodem opieszałości Ministra nie jest świadome i celowe działanie na zwłokę z nieznanych jej przyczyn, to opieszałość organu przekracza wielokrotnie wszelkie dopuszczalne granice. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Podniósł, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż przy zakwalifikowaniu pisma skarżącej z 1 października 2012 r., w treści którego "wzywa do stosowania odpowiednich artykułów obowiązującego w Polsce KPA", jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. – na które organ nie udzielił odpowiedzi, to termin do wniesienia skargi na przewlekłość upłynął skarżącej 30 listopada 2012 r. Jednocześnie poinformował, że w trakcie weryfikacji projektu rozstrzygnięcia ujawniły się nowe osoby posiadające przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, w związku z tym zawiadomieniem z 22 stycznia 2013 r. organ dopełnił obowiązku zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu informując nowe strony o prowadzonym postępowaniu nadzorczym. W tym celu wyznaczono 7 dniowy termin na zapoznanie się z posiadanym materiałem dowodowym w sprawie oraz złożenie pisemnych wyjaśnień i wniosków. Po upływie wskazanego terminu organ niezwłocznie prześle do Sądu wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie. W dniu 10 maja 2013 r. do Sądu wpłynął odpis decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2013 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1952 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1952 r. w części, która w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] z 1948 r. przeznaczona została na urządzenia dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi tj. w części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. ok. [...] m2 oraz stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1952 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1952 r. w części gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż tych lokali mieszkalnych wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części przedmiotowej nieruchomości hipotecznej stwierdził ich nieważność. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 14 maja 2013 r. skarżąca oświadczyła, że popiera swoją skargę oraz, że wie o wydaniu w dniu [...] maja 2013 r. przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga w części w jakiej odnosi się do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki w toku rozpoznawania wniosku M. Sz. (w miejsce której wstąpiła A. S.), M. B. oraz T. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej [...] maja 1952 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1952 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "Nieruchomość [...]" nr rej. hip. [...] - jest zasadna. Na wstępie jednak, wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, który to termin, zdaniem organu ekspirował po 60 dniach od bezskutecznego wystosowania przez stronę wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, wyjaśnić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, podobnie jak skarga na bezczynność organu, nie jest ograniczona żadnym terminem określonym w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a." Wynika to wprost z treści zawartej w tym przepisie normy prawnej, wskazującej datę, od której należy liczyć bieg terminu do wniesienia skargi, ale w odniesieniu do aktów i czynności organu, które stanowić mają przedmiot zaskarżenia. Celem wprowadzenia terminu jest w tym wypadku ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, przez przesądzenie, że stały się one "prawomocne". Chodzi zatem o zapewnienie pewności obrotu prawnego poprzez niedopuszczenie do wzruszania przejawów działalności organów administracji publicznej po upływie określonego w ustawie czasu. Cel ten odpada niewątpliwie w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia uczyniono stan zwłoki w załatwieniu sprawy. Ratio legis przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność organu nie jest wszak weryfikacja legalności kształtującego określony stosunek administracyjnoprawny aktu lub czynności, ale wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, które dopiero ten stosunek mają ukształtować, jak też ustalenie czy stan zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej, ma charakter rażący, co z kolei jest istotne z punktu widzenia możliwości dochodzenia przez stronę z tego tytułu roszczeń odszkodowawczych. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być zatem skutecznie wniesiona, po uprzednim wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. (wniesieniu zażalenia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w dowolnym terminie do chwili ustania stanu zwłoki, to jest załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy. Nie mają więc do niej zastosowania terminy z art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a. (por. post. NSA: z 23.02.2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006/4/100; z 21.09.2012 r. sygn. akt. II OSK 2119/12, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 29.04.2011 r. sygn. akt I FSK 249/10 orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy żądanie odrzucenia skargi, z przyczyn podawanych przez organ nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach powołanej wyżej ustawy. Przechodząc zaś do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Obejmować ono będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przy czym co jest istotne, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie objętej skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania nie powoduje, że postępowanie z tej skargi staje się bezprzedmiotowe. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie, w toku postępowania sądowego (a więc po wniesieniu skargi), przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić bowiem nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, o czym stanowi zdanie pierwsze art. 149 § 1 powołanej ustawy. Zważyć wszak należy, że zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do § 2 tego artykułu w przypadku uwzględnienia skargi, może także orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. postanowienia NSA z 26.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18.09.2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie o zobowiązaniu w takim stanie faktycznym organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Oceniając sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie nie można nie dostrzec, że przedmiotem tego postępowania było dokonanie w trybie postępowania nieważnościowego oceny legalności wydanego przez Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczenia administracyjnego z [...] lutego 1952 r. utrzymanego w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1952 r. W tym trybie organ nadzoru nie prowadzi więc postępowania dowodowego zmierzającego do ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zakończonej ostatecznie kontrolowanym aktem, ale jedynie weryfikuje ten akt pod kątem kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do podjęcia w tym względzie rozstrzygnięcia nie wymaga prowadzenia skomplikowanych i czasochłonnych postępowań dowodowych. Uwzględniając nawet konieczność ustalenia stron przedmiotowego postępowania, oczekiwania na przekazanie akt archiwalnych czy dokumentów geodezyjnych, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy (maksymalnie dwa miesiące), był w ocenie Sądu wystarczający dla dokonania oceny legalności kwestionowanych rozstrzygnięć, o ile poszczególne czynności procesowe organ nadzoru wykonywałby bez zbędnej zwłoki. Taka jednak sytuacja, jak wynika z przekazanych do Sądu akt, w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Przedmiotowy wniosek M. S., M. B. i T. B. o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięć wpłynął do Ministra Infrastruktury (obecnie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) w dniu [...] listopada 2008 r. (vide prezentata organu na postanowieniu Prezydenta [...] z [...] listopada 2008 r., którym przekazano wniosek według właściwości). Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu 14 stycznia 2009 r. Tymczasem dopiero pismem z 31 sierpnia 2009 r. Minister zawiadomił strony o wszczęciu zainicjowanego ich wnioskiem postępowania (czyli po upływie 9 miesięcy od przekazania wniosku do rozpoznania). Samo zaś rozstrzygnięcie w sprawie wydał po ponad czterech latach od wszczęcia postępowania. Z przekazanych do Sądu akt wynika ponadto, że w okresie pomiędzy otrzymaniem przedmiotowego wniosku, a wydaniem w jego przedmiocie decyzji z [...] maja 2013 r., Minister wprawdzie podejmował działania w sprawie, jednakże czynił to w dużych odstępach czasu. Zważyć przy tym należy, że pierwszy raz o dodatkowym terminie załatwienia sprawy, jak też przyczynach zwłoki organ poinformował strony dopiero przy piśmie z 26 maja 2010 r. (a więc po blisko dwóch latach od wszczęcia postępowania). Przy czym wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy – do 31 października 2010 r. - Minister w sposób niedopuszczalny określił go z przekroczeniem wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. maksymalnego terminu w jakim organ, do którego jednostka wniosła podanie, winien postępowanie zakończyć. Nie sposób również nie dostrzec, że mimo przedłużenia o 5 miesięcy terminu zakończenia postępowania, rozpoznanie sprawy nie nastąpiło, a organ jeszcze dwukrotnie wyznaczał nowe terminy rozstrzygnięcia - do 31 maja 2012 r. (vide pismo z 2 kwietnia 2012 r.) oraz do 31 sierpnia 2012 r. (vide pismo z 31 maja 2012 r. ), które również upłynęły bezskutecznie. Przy czym w okresie pomiędzy majem 2010 r. a marcem 2012 r. (a więc niemal przez dwa lata) zaniechał on podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie. Nie sposób wreszcie zrozumieć przyczyn, jakie spowodowały, że mimo dysponowania kompletem niezbędnych dla załatwienia sprawy dokumentów (o czym organ poinformował stronę pismem z 31 maja 2012 r.), Minister zwlekał przez rok z wydaniem decyzji. Załatwienie sprawy nastąpiło bowiem dopiero tuż przed rozpoznaniem skargi (vide decyzja z [...] maja 2013 r. nr [...]). Zgodnie zaś z ustanowioną w art. 12 k.p.a., zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy zaś, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Skoro zatem rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., a przyczyny tego stanu rzeczy nie zostały przez organ wyjaśnione, ani nie wynikają one z obiektywnych przeszkód mających odzwierciedlenie w przekazanych sądowi aktach sprawy, zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania uznać należało za w pełni uzasadniony. Stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość ma charakter rażący, gdyż żadne okoliczności nie mogą usprawiedliwiać ponad czteroletniej zwłoki w wydaniu decyzji, tym bardziej gdy jest to – jak w niniejszej sprawie - efektem zaniechania podejmowania przez organ przez dwa lata jakichkolwiek działań, bądź podejmowania ich (w okresach aktywności organu) w odstępach kilkumiesięcznych. Także podnoszone przez Ministra argumenty o konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu stronom, które ujawnione zostały w trakcie weryfikacji projektu rozstrzygnięcia, nie mogą usprawiedliwiać rocznej zwłoki w załatwieniu sprawy, jaka miała miejsce po zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.