I SAB/Wa 558/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. [...] Spółka Jawna w W. na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: 1. stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzyć postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. Syg. akt I SAB/Wa 558/12 Uzasadnienie Skarżąca W. [...] sp. jawna w dniu w dniu 12 listopada 2012 roku wniosła skargę na bezczynność Zastępcy Burmistrza [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W skardze wnosiła o zobowiązanie organ do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnoszono, że postępowanie administracyjne w sprawie wszczęto w dniu 24 stycznia 2011 roku. W dniu 11 kwietnia 2011 roku zastępca Burmistrza [...] W., działając z upoważnienia Zarządu [...] odmówił stronie przekształcenia w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, które zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca pismem z dnia 2 lipca 2012 roku na podstawie art. 37 k.p.a. złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które do chwili wnoszenia skargi nie zostało rozpoznane. Organ nie wydał dotychczas stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia zażalenia do dnia złożenia skargi wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, że faktycznie skarżąca spółka złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ulicy [...] w W. w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości( DZ.U nr 175, poz. 1459 ze zm.) w dniu 24 stycznia 2011 roku. W dalszej części odpowiedzi na skargę przedstawił szczegółową historię zmian legislacyjnych dokonywanych w przedmiocie przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Związanych z tym stosowaniem bonifikat za ponoszone opłaty związane z przekształceniem i uchwał podejmowanych przez władze samorządowe miasta W. Zdaniem organu bardzo liczne zmiany legislacyjne spowodowały naturalne przedłużanie się toczących się postępowań. W dniu 16 listopada 2011 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją [...] uchyliło decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...] o odmowie przekształcenia nieruchomości przy ul. [...] w W. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji organu wynikało, że powodem uchylenia decyzji była zmiana przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W związku z powyższym pismem z dnia 30 stycznia 2012 roku organ poinformował wnioskodawców o aktualnie obowiązujących przepisach oraz zasadach przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz rozpatrywaniu wniosków o przekształcenie według kolejności wpływu. Następnie organ wskazywał, że Dzielnica [...] ma około [...] tys. nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste i niewiele mniej było do przeanalizowania w 2004 roku, kiedy był przygotowywany wykaz nieruchomości podlegających przepisom ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości( DZ.U nr 113, poz. 1209 ze zm.). Wskazywano, że do dnia dzisiejszego zostało wszczętych ponad [...] postępowań z wniosków złożonych o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tej liczby wniosków dotychczas zostało rozpatrzonych około [...] wniosków. Organ wskazywał, że organ rozpoznając wnioski musi dokonywać czasochłonnych ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości, sposobu zabudowy lub wykorzystania, które zmieniały się w czasie, osób uprawnionych do przekształcenia. Bardzo dużo czasu zajmowało ustalanie czy nie toczą się postępowania w zakresie prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę albo postępowania ,,zwrotowe’’. Nadto należało szczegółowo badać przesłanek uprawniających do udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie. Większość wnioskodawców wnosiła o udzielenie takiej bonifikaty. Nie bez znaczenia w ocenie organu dla całej procedury i wymagający odpowiedniego nakładu pracy był proces uzyskiwania i przyjmowania operatów szacunkowych wartości nieruchomości niezbędnych do ustalenia opłaty za przekształcenie. W ocenie organu podnoszone przeszkody jakie napotkał organ prowadzący postępowanie o przekształcenie oraz bardzo duża ilość czynności do wykonania, których w toku postępowania organ był zobowiązany do zgromadzenia i weryfikacji były przyczyną niedotrzymania terminów. Nie można obarczać organu winą za wydłużenie procesu postępowania ponieważ nie miał on żadnego wpływu na zmiany ustawowe, badanie konstytucyjności przepisów w tym zakresie, opóźnienia w działaniu Rady W. w kwestii uchwał o bonifikatach. Mając tak ogromną ilość wniosków do rozpatrzenia organ musiał je rozpoznawać według kolejności wpływu. Wszystkie te okoliczności uniemożliwiły rozpatrzenie spraw w terminach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W toku postępowania przed sądem administracyjnym został uzupełniony materiał dowodowy o nowe dokumenty. W dniu 7 grudnia 2012 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało postanowienie którym zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku W. [...] sp. jawna – użytkowników wieczystych nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] i wydania decyzji do dnia 15 kwietnia 2013 roku. Kolejnym nowym dokumentem w sprawie był wniosek W. [...] sp. jawna z dnia 13 marca 2013 roku o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ich wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. W związku z przedmiotowym wnioskiem organ prowadzący postępowanie w dniu [...] marca 2013 roku wydał postanowienie którym zawiesił postępowanie administracyjne o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w dacie wydawania przedmiotowego postanowienia w związku z wnioskiem skarżącej spółki organ administracji publicznej w dniu [...] marca 2013 roku zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. W związku z tym orzekanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy administracyjnej w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe i z tego względu w tym zakresie Sąd biorąc za podstawę przepis art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie. Fakt, iż postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe nie zwalnia Sądu od obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a) oraz w zakresie wymierzania organowi grzywny ( art. 149 § 2 p.p.s.a). O uwzględnieniu skargi możemy mówić nie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 roku, syg. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organ administracji publicznej niewątpliwie mamy do czynienia z sytuacją gdzie doszło do bezczynności organu administracji publicznej w rozpoznaniu sprawy administracyjnej wniesionej przez skarżącą spółkę. Przez pojęcie ,,bezczynności należy rozumieć’’ niewydanie decyzji czy postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie ,,przewlekłego postępowania’’ należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących formalnie, iż organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 roku, syg. akt II OSK 1031/12). Bezczynność postępowania organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas gdy w prawie ustalonym terminie organ nie podjął żądnych czynności w sprawie, ale również wtedy gdy je podjął lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ uznawał, iż nie pozostawał w bezczynności z racji częstej zmiany przepisów, potrzebą wykonania wielu czynności w sprawie oraz dużą ilością zalegających wniosków oraz brakiem odpowiedniej liczby pracowników do terminowej realizacji wpływających wniosków w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Sądu tłumaczenia organu administracji publicznej w postaci natłoku wpływających spraw, niewystarczajacej obsady kadrowej do załatwiania spraw na bieżąco czyli w terminach wynikających z k.p.a. nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 roku, syg. akt I SAB/Wa 123/11). W ocenie Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012 roku, syg. akt I OSK 675/12 gdzie powiedziano, że ,, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia gdyż musi być ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy w której do naruszenia doszło’’. Należy uznać, że niniejszej sprawie w sytuacji częstych zmian legislacyjnych, natłoku spraw, czasochłonności postępowań nie możemy jednoznacznie przesądzić, iż opóźnienie wystąpiło tylko i wyłącznie z uwagi na złą organizację pracy, niechęć do merytorycznego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę realne możliwości organ w tych okolicznościach nie mógł przy dołożeniu wszelkich starań załatwić sprawy w terminach określonych przepisami procedury administracyjnej. Ten stan nie mógł mieć żadnego wpływu na ustalenia co do bezczynności organu, ponieważ strona ma prawo żądać załatwienia sprawy w ustawowych terminach. Jeżeli niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej jest konsekwencją zaistniałych obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej podjęcie rozstrzygnięcia, a strona była informowana o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych organu, to zaistniałej bezczynności nie możemy zakwalifikować jako rażącej( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 roku, I SAB/Wa 182/12, LEX nr 1223922). Z tego też względu biorąc za podstawę art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie. Jednocześnie biorąc za podstawę przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.