I SAB/Wa 580/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Bonicka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi I. W. – M., S. B., W. P., M. P., B. M. i M. C. - kuratora spadku po J. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, które miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz I. W. – M., S. B., W. P., M. P., B. M. i M. C. - kuratora spadku po J. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. W.-M., B. M., S. B., W. P., M. P. i M. C. – kurator spadku po J. K. (dalej jako: skarżący) pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: ppsa) zaskarżyli bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 2 kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1954 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]". Skarżący zarzucili ww. organowi naruszenie przepisu art. 36 § 1 kpa w związku z art. 35 § 1 i § 3 kpa w związku z art. 12 kpa polegające na braku podejmowania jakichkolwiek działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie powołanego wyżej wniosku o stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 2 kwietnia 2010 r. W. G. i M. T. C. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej. Wniosek ten został przekazany zgodnie z właściwością do Ministra Infrastruktury. Skarżący podali, że pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r. Minister zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz poinformował, że przewidywany termin rozstrzygnięcia to 28 lutego 2011 r. Skarżący wskazali również, że w dniu 30 października 2012 do postępowania zgłosili się I. W.-M., B. M., S. B.. Z kolei pismem z dnia 2 listopada 2015 r. skarżący podtrzymali ww. wniosek o stwierdzenie nieważności. Skarżący zauważyli także, że w dniu 2 marca 2016 r. wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności. Skarżący podkreślili, że pomimo tego do dnia wniesienia skargi organ nadal nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W ocenie skarżących, nie ulega wątpliwości, że Minister pozostaje w rażącej bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu powołanego na wstępie wniosku o stwierdzenie nieważności, bowiem od ponad 6 lat decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. nie została wydana. W konkluzji skarżący stwierdzili, że Minister dokonuje wszelkich czynności w sposób opieszały, bowiem czynności były podejmowane z kilkumiesięcznymi odstępami czasu, zaś obecnie organ całkowicie zaniechał podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W rezultacie skarżący wnieśli o wyznaczenie Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. W jej obszernym uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania oraz odniósł się do zarzutów skargi. W dniu 8 sierpnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował Sąd o wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie wezwanie przez skarżących Ministra do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Należy wskazać, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Minister zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r., a zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35 – 36 kpa). Podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje do czasu dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że jakkolwiek w dacie wyrokowania postępowanie administracyjne pozostaje zawieszone, to okoliczność ta nie zwalniała Sądu z merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zarzucanej organowi administracji bezczynności (przewlekłości) i ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 149 ppsa. W aktualnym stanie prawnym z art. 149 § 1, 1a i 2 ppsa wywodzona jest norma, zgodnie z którą uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa) oraz wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 ppsa). W orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe (patrz: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt 1360/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt 1031/12; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14). Ta sama zasada obowiązuje przy wydaniu przez organ, po wniesieniu skargi na bezczynność bądź przed jej wniesieniem, postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Sam fakt wydania postanowienia nie świadczy o braku bezczynności, a więc nie skutkuje bezzasadnością skargi wyłącznie z powodu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. także: wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 461/14). Ponieważ postępowanie administracyjne pozostaje zawieszone Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia w określonym terminie. Jednocześnie biorąc pod uwagę sposób postępowania organu po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejsze sprawie. Z analizy akt sprawy wynika, że pismem z dnia 22 lipca 2010 r. Minister wystąpił do Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami, Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] i Archiwum Urzędu [...] o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Następnie w pismami z dnia 19 sierpnia 2010 r. Minister zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i poinformował strony o przewidywany terminie rozstrzygnięcia do dnia 28 lutego 2011 r. oraz wystąpił do: a) Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie dokumentów źródłowych informujących o przeznaczeniu tereny i charakterze jego zabudowy na dzień wydania decyzji z 1954 r., w szczególności materiałów inwentaryzacyjnych sporządzonych przez Biuro Odbudowy Stolicy w latach 1945-1946 obejmujących przedmiotową nieruchomość, b) Urzędu [...] Biura Geodezji i Katastru Wydział ds. Ewidencji Gruntów i Budynków dla dzielnicy [...] o nadesłanie wypisu z ewidencji gruntów wraz z mapką przedstawiają przedmiotową nieruchomości, c) Sądu Rejonowego dla [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości, d) do pełnomocnika M. C. i W. G. o nadesłanie aktualnego adresu zamieszkania, ewentualnie odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia praw do spadku oraz wskazaniem adresów spadkobierców: S. W. W., T. P., H. W. P. i E. K.. Ponadto Minister pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. wystąpił do Archiwum Akt Nowych o nadesłanie akt postępowania prowadzonego przed Ministerstwem Gospodarki Komunalnej zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 1954 r. W 2011 r. Minister nie podjął żadnej merytorycznej czynności. Następnie dopiero pismami z dnia 29 października 2012 r. Minister poinformował strony, że przewidywany termin rozstrzygnięcia to 31 marca 2013 r. oraz wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] X Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie ze zbioru dokumentów księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości odpisów dokumentów, na podstawie których byli właściciele wymienieni w zaświadczeniu Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 1947 r., nr [...], tj. S. W. W., T. i H. W. małżonkowie P., E. K. i M. C. nabyli tytuł własności przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 9 listopada 2012 r. organ zwrócił się do pełnomocników M. C., W. G., S. B., B. M. i I. W.-M. o nadesłanie aktualnego adresu zamieszkania, ewentualnie odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia praw do spadku oraz wskazaniem adresów spadkobierców: T. P., H. W. P. i E. K.. W okresie od grudnia 2012 r. do maja 2016 r. organ nie podjął żadnej merytorycznej czynności w sprawie. Dopiero pismem z dnia 4 maja 2016 r. Minister wystąpił do Urzędu [...] Biura Geodezji i Katastru Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Ponadto organ pismem z dnia 5 maja 2016 r. poinformował strony, że z uwagi na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego i ustalenia obecnego stanu prawnego nieruchomości nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa oraz że postępowanie zostanie zakończone w terminie do dnia 31 lipca 2016 r. Analiza powyższych czynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa pokazuje, że organ prowadząc postępowanie działał opieszałe, niesprawnie i nieefektywnie oraz dokonywał czynności w dużych odstępach czasu lub w ogóle ich zaniechał, co w sposób oczywisty i nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy w sytuacji, gdy mogła ona być załatwiona w terminie krótszym. Podkreślenia wymaga, iż w całym 2011 r. oraz w okresie od grudnia 2012 r. do maja 2016 r. Minister nie dokonał żadnej merytorycznej czynności. Powyższe obrazuje podejście organu do potrzeby szybkiego zakończenia postępowania. Ponadto wskazać należy, że organ na przestrzeni sześcioletniego okresu prowadzenia postępowania jedynie dwukrotnie (pisma z 29 października 2012 r. i 5 maja 2016 r.) wykonał obowiązek określony w art. 36 § 1 kpa dotyczący informowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zdaniem Sądu, takie postępowanie organu rażąco narusza określoną w art. 8 kpa zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2, i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).