I SAB/Wa 595/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z dnia [...] r. J. S. o zwrot nieruchomości położonej we wsi Z. Gmina N. stanowiącej uprzednio część działki nr [...] o powierzchni [...] m2 w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi Z., gmina N. stanowiącej uprzednio działkę nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że stosowny wniosek złożyła do organu w dniu [...] r. Podniosła, że wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1803/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził o możliwości ubiegania się przez skarżącą o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 216 w zw. z art. 136 ust. 2 i 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazała, że w dniu [...] r. Starosta [...] decyzją nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości stwierdzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy jednoczesnym braku stwierdzenia, że nieruchomość została wykorzystana w całości i na cel zgodny z przewidzianym w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. i przekazana do ponownego rozpoznania wniosek. Skarżąca wskazała, że z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej art. 35 i art. 36 k.p.a. złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Starosty [...], zaś Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] z dnia [...] r. uznał zażalenie skarżącej za nieuzasadnione, mimo, że w ocenie skarżącej w sprawie występowała 18 miesięczna przewlekłość postępowania. Wskazała, że w dniu [...] r. ponownie wniosła zażalenie na bezczynność Starosty [...], jednak i w tym wypadku Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uznał je za bezzasadne. Wskazała, że gdyby Wojewoda [...] podtrzymał decyzję Starosty miałaby możliwość zaskarżyć decyzję do sądu. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o odmowie zwrotu wnioskowanej części wywłaszczonej nieruchomości, zaś Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja ta wpłynęła do Starosty [...] w dniu w dniu [...] r., natomiast akta administracyjne nie zostały zwrócone do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, albowiem skarżąca po wydaniu ww. decyzji przez Wojewodę [...] wniosła kolejno skargę powszechną na Starostę [...], a następnie zażalenie na bezczynność Starosty [...], po czym złożyła zażalenie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na bezczynność Wojewody [...]. Tym samym organ nie otrzymał akt administracyjnych sprawy, co zdaniem organu uniemożliwiło rozpoznanie wniosku skarżącej. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. pełnomocnik Starosty [...] oświadczył, że do organu, który reprezentuje nadal nie wpłynęły akta administracyjne sprawy, a kopia akt nie została wykonana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Przedmiotem skargi J. S. jest bezczynność Starosty [...] polegająca na nie rozpoznaniu przez organ wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi Z., gmina N., stanowiącej uprzednio działkę nr [...] o pow. [...] m2. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów mamy do czynienia z nie załatwieniem sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Starosty [...], a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Starosta [...] nie rozpoznał sprawy i nadal pozostaje w zwłoce. Nie jest kwestionowanym w sprawie, że wniosek J. S. inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, wpłynął do organu w dniu [...]r. Również nie jest kwestionowanym, iż w dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] odmawiającą zwrotu wnioskowanej części nieruchomości (k. 5 akt administracyjnych) oraz, że decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. (k. 42 akt administracyjnych). Z adnotacji elektronicznego obiegu dokumentów Starostwa Powiatowego w L. wynika, że decyzja ta wpłynęła do organu [...] r. Od tej więc daty rozpoczął swój bieg termin z art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy nim objętej. Z nadesłanych do akt sprawy dokumentów wynika w sposób bezsporny, że do dnia wniesienia przez skarżącą przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz do dnia rozprawy, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu postępowanie Starosty [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Należy bowiem wskazać, iż zarówno wpływ skargi powszechnej, jak i zażaleń skierowanych przez skarżącą nie wpływa na możliwość rozpoznania wniosku skarżącej. Tłumaczenie organu o braku zwrotu akt administracyjnych nie znajduje uzasadnienia, albowiem w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd mówiący, iż przyczyny oddalające zarzut bezczynności organu, muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dlatego do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi. Organ nie musi biernie oczekiwać na zwrot akt, albowiem może zwrócić się do innego organu o wypożyczenie akt celem wykonania tzw. "akt zastępczych" czy w razie braku możliwości ich wypożyczenia może przejrzeć je w tym organie oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r., I SAB/Wa 240/05, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r. I OSK 1533/06, opubl. w CBOIS). Ta wskazówka sprawnego procedowania w sprawie indywidualnej wypływa z treści art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. Otóż z treści art. 7 k.p.a. wynika nie tylko obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy ale również podejmowania wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy. W ustalonych okolicznościach faktycznych niezbędną czynnością było zapewnienie przez Starostę [...] akt potrzebnych do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Tym bardziej, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponieważ Starosta nie podjął nawet próby wystąpienia do aktualnego dysponenta akt sprawy o ich powielenie i przekazanie, nie starał się działać szybko, posługując się przy tym stosunkowo prostym środkiem prowadzącym do wydania decyzji administracyjnej. Bierne oczekiwanie na ich zwrot jest zatem bezczynnością (tak w postanowieniu z dnia 20 marca 2013r. II OSK 552/13 i wyroku z dnia 9 listopada 2007r. I OSK 1533/06, por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 21 listopada 2006r. I SAB/Wa 146/06 i 17 listopada 2006 I SAB/Wa 119/06 wszystkie opubl. w CBOSA ). Sąd uznając zarzuty skargi za uzasadnione, nie dostrzega również przyczyn natury prawnej, które uniemożliwiłyby Staroście [...] załatwienie sprawy w terminach przewidzianych w k.p.a. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy organy władzy publicznej pozostają bierne uznając, że uzasadnieniem dla ich bezczynności jest brak akt administracyjnych na skutek ich przekazania do organu wyższej instancji lub sądu. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania, a tym samym do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem Staroście [...] dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy oraz stwierdzenia, że powyższa zwłoka organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, albowiem Sąd jest również zobligowany do oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Zważywszy na fakt, że organ nie podjął żadnego działania zmierzającego do zakończenia postępowania, w realiach niniejszej sprawy skład orzekający ocenił, iż zostały spełnione przesłanki do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymiar orzeczonej grzywny jest także adekwatny z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O grzywnie orzeczono na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.