I SAB/Wa 60/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S., M. S., T. K., T. K. – A., A. K. i L. B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] 1) zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku J. S., M. S., T. K., T. K. – A., A. K. i L. B. z dnia 24 stycznia 2011 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr hip. [...] w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w prowadzeniu postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3) zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących J. S., M. S., T. K., T.K.– A., A. K. i L. B., solidarnie kwotę 442 (czterysta czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S., M. S., T. K., T. K. – A., A. K. i L. B., działający przez pełnomocnika radcę prawnego K. W., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania ich wniosku z dnia 24 stycznia 2011 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], objętą księgą wieczystą nr hip. [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że bezczynność organu była już przedmiotem zażalenia złożonego przez skarżących do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] r. uznał zażalenie za uzasadnione i zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia, co miało miejsce w dniu 22 sierpnia 2012 roku. Skarżący wskazali, że pomimo upływu terminu zakreślonego przez Wojewodę oraz faktu zebrania całości materiału dowodowego w sprawie, decyzja administracyjna nie została przez organ wydana. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14 poz. 130) stał własnością Skarbu Państwa. Prowadzone postępowanie odszkodowawcze toczy się w oparciu o przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). Organ podkreślił, że w związku z trudnościami w ustaleniu dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania omawianą działką, konieczne będzie wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na wkreśleniu granic ww. nieruchomości z rozliczeniem powierzchni omawianej nieruchomości według działek ewidencyjnych aktualnie wchodzących w jej skład, z wyszczególnieniem części tej nieruchomości zabranej pod inwestycje przed dniem 5 kwietnia 1958 r. i po dniu 5 kwietnia 1958 roku. Jednocześnie organ wskazał, że pismem z dnia 11 lutego 2013 r. pełnomocnik strony został poinformowany, o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 119 § 2 ppsa, sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje na całkowitą zasadność skargi na bezczynność, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej ppsa) w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Zgodnie z art. 149 ustawy ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie - zdaniem Sądu - Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż od dnia 24 stycznia 2011 r. tj. dnia złożenia prze stronę skarżącą wniosku o przyznanie odszkodowania do dnia wyrokowania, nie wydał w sprawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Sąd oceniając aktywność organu na przestrzeni tego okresu (w szczególności z uwzględnieniem okresu po dniu 11 kwietnia 2011 r., czyli dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz. U. nr 34 poz. 173), doszedł do przekonania, że wprawdzie Prezydent podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże działania te przebiegały niezwykle opieszale i nie doprowadziły do zakończenia postępowania. Z analizy akt sprawy wynika, że pierwszą czynność w sprawie organ podjął w dniu [...] marca 2011 r., kiedy to zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...] o nadesłanie dokumentów świadczących o prowadzonych na tej nieruchomości inwestycjach. W dniu 7 kwietnia 2012 r. Prezydent otrzymał będące w posiadaniu Wydziału Architektury dokumenty. Kolejnym pismami z dnia 21 września 2011r. Prezydent zwrócił się do; Dyrektora Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie informacji o przeznaczeniu spornego tereny przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1945 r., Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] o przesłanie akt lokalizacyjnych i decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego oraz aktów notarialnych dotyczących zmian właścicielskich. Jednocześnie organ wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich o przesądnie dokumentacji związanej z budową ul. [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 30 września 2011 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami przesłało akta lokalizacyjne. Z kolei w dniu 21 listopada 2011r. Archiwum Państwowe [...] nadesłało informacje związane z przeznaczeniem terenu w planach miejscowych. Kopie dokumentów (w tym aktów notarialnych) związanych z obrotem przedmiotową nieruchomością przekazane zostały przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] dopiero po sześciu miesiącach tj. dniu 9 marca 2012 r. Podkreślenia wymaga, że z akt sprawy nie wynika aby organ monitował podległą sobie jednostek do szybszego ich przekazania. Odpowiedzą na tak prowadzone postępowanie było złożenie przez skarżących pismem z dnia 5 lipca 2012 r. zażalenia do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta [...]. Pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. organ ponowił wezwanie do [...] w [...]. Jednocześnie pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. organ po raz pierwszy poinformował strony o niemożności rozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa wskazując, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zakończone zostanie do dnia 31 grudnia 2012 roku. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], uznał zażalenie za uzasadnione i zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia. Terminu wyznaczonego przez organ drugiej instancji Prezydent [...] nie dotrzymał, za to pismem z dnia 11 lutego 2013 r. (już po wniesieniu niniejszej skargi do sądu administracyjnego), wskazał na przyczyny uniemożliwiające załatwienie sprawy oraz wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania, tym razem na dzień 31 maja 2013 roku. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco prowadził sprawę. Okolicznością przemawiającą za oddaleniem skargi nie być przy tym jak wskazuje organ, ani stopień skomplikowania sprawy, ani też też konieczność pozyskania dodatkowej dokumentacji (w tym opracowań geodezyjnych). Ponadto wskazać należy, że organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 kpa i każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, powiadamiał o tym fakcie strony. Jeżeli już to robił, wyznaczał nowe terminy z których wynikało, że góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność aczkolwiek naganna, to nie nosi jednak cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 kpa można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r. I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy i co Sąd podkreślił już powyżej, przez cały czas postępowania organ gromadził materiał dowodowy niezbędny do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym, w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi braku aktywności bądź przedłużania prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 120 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.